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简介
这是决策过程ppt，包括了立法过程，“施政纲领”——政府工作报告的制定过程，国家生活中的重大事项的决策过程，国家预算的编制和审议程序，人事决策过程等内容，欢迎点击下载。
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第五讲 决策过程第—节 立法过程 第二节 “施政纲领”——政府工作报告的制定过程 第三节 国家生活中的重大事项的决策过程 第四节 国家预算的编制和审议程序 第五节 人事决策过程 第一节 立法过程立法，属于国家的重大决策。中华人民共和国的国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使。在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改（但须与该法律的基本原则相一致）的权力，也属于全国人大常委会。全国人大及其常委会立法程序的主要内容一、修改宪法和法律案的提出 二、全国人大常委会对法律案的审议 三、全国人大全体会议对法律案的审议 一、修改宪法和法律案的提出根据现行宪法的基本精神和全国人民代表大会组织法的规定，有权向全国人大和全国人大常委会提出修改宪法、法律案的人员和机关包括： 从近年来的立法实践看，提出法律案的主要是全国人大常委会、全国人大各专门委员会和国务院等国家机关。 事实上，有关机关和人员在向全国人大或全国人大常委会正式提出法律案以前，还必然要有一个起草法案的过程。 宪法的修改草案，一般由专门成立的宪法修改委员会负责起草，并向全国人大提出。 二、全国人大常委会对法律案的审议 2000年3月通过的《立法法》做了总结性的规定 ：“向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议”。 全国人大常委会审议法律案的工作组成一是审议并通过自己有权制定的法律案，二是初步审议基本法律的草案，为全国人大全体会议的立法工作做准备。但是，这两项工作的操作过程基本一样。书本例子：以人大审议通过法官法和检察官法为例三、全国人民代表大会对法律案的审议全国人大对法律草案的审议通过过程一、人大全体会议之前人大常委会的审议程序：三次审议后交付表决二、人大全体会议对法律案的审议和决定程序：各代表团的审议；法律委员会等的专门审议；主席团会议；大会表决 中国的立法过程的主要特点一、在立法过程中，也客观地存在着不同的意 见，但没有为此而产生不同的政治派别。 二、立法过程总体上是谨慎的。（“双层结 构” ；三次以上的审议 ）三、立法过程已经具有了一定的开放性。 四、立法进程正在加快。立法工作存在的主要问题大量的法律由政府部门提出，容易损害法律的公正性，容易对公民的宪法权利形成不当的限制； 不同阶位的法律之间有“打架‘的现象；法律往往比较“粗略”，出台后再由执法部门搞个“细则”之类的东西；等。 第二节 “施政纲领”——政府工作 报告的制定过程 每年一度的全国人民代表大会全体会议的第一项议程，是由国务院总理向大会做政府工作报告。 政府工作报告实质上是中华人民共和国政府提交给代议机关的“施政纲领”。政府工作报告的起草、撰写工作已经形成了相对稳定的程序。一般须用3个月左右的时间。政府工作报告的制定过程一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿 二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论 三、大范围和多方面征求意见 四、总理定稿 五、全国人大全体会议审议和通过 一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿 《政府工作报告》，是国务院向人大会议报告工作的正式文字材料的总标题，也是这份政府文件的法律性质。 国务院总理提交每届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告的基本程式是：总结过去五年（即上一届）的工作情况；提出今后五年（即下一届）的工作任务。同样，每届全国人大的第二至五次全体会议的政府工作报告的基本程式，是总结上年度的工作情况和提出本年度的工作任务。其中，提出工作任务所占用的文件篇幅，要大于总结工作的部分。这种程式，是政府工作报告的职能决定的。 关于政府工作的主题在《政府工作报告》这个总标题之下，在如上提到的报告基本程式之内，随着政情的变化，每一份报告都有它特定的主题。有时在报告的特定主题比较突出时，政府工作报告还常常再加注一个具体标题，以表明该报告的特色。 不论是《政府工作报告》这个一般性的标题，还是再命名一个特定的具体题目，确定报告的主题和基调，都是起草工作的第一项任务。 一般在每年的12月间，起草交付次年全国人大会议审议的政府工作报告的工作就开始了。总理作为报告人，要亲自召集、会见参与起草报告的工作人员。总理在总结、反思本届工作或年度工作，思考、整理关于今后政府工作的设想的基础上，要以明确的语言，向工作人员提出报告的思路，也即报告的主题。 主题和基调确定以后，报告起草小组的工作正式开始运作。起草初稿所用时间一般为一个月。一般要经过若干稿，如两至三稿，才能形成较为正式的“报告草稿”。作为起草工作的重要内容和起草阶段的小结，总理要和起草小组成员一起通稿，即逐字逐句地推敲、修改报告草稿。根据总理提出的指导性意见，起草小组对报告再做修改，形成“报告的讨论稿”。 二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论政府工作报告的讨论稿形成之后，先由国务院常务会议进行初步的审议和讨论，由与会人员提出修改意见，并须取得“原则同意”。但是，国务院常务会议对政府工作报告的审议仍属于内部修改和完善的范畴，只不过参与提出建议、意见的范围有所扩大而已。这一审议的重要意义在于，这是将报告讨论稿送中共中央领导机构审议之前，所必备的一个法定手续。中共中央政治局全体会议审议政府工作报告的讨论稿在取得国务院常务会议“原则同意”之后，随即送中共中央政治局全体会议审议。 1978年，特别是82宪法颁布以来，中共中央对国务院工作包括对政府报告的审议工作与党内民主决策开始有机结合起来：一是，这种审议是以一种“集体领导”的方式——中共中央政治局全体会议的方式进行的，而不再是以少数领导人“圈阅”的方式进行； 二是，这种审议作为一个固定的程序确定下来，既不超越国务院去直接组织起草，更不包办今后人大会议的正式审议，而是着眼于使这个报告更好地体现党在一个时期的基本路线和中心工作，着眼于文件本身的完善和准确。征求意见稿三、大范围和多方面征求意见这项工作一般在全国人大全体会议召开之前的一个月时间内进行。 首先，国务院总理主持召开国务院全体会议，专门布置讨论修改征求意见稿。会议要求国务院各部委负责人在一定的时间期限，如一周内对报告提出修改、补充意见。国务院还将报告的征求意见稿发给各省、自治区、直辖市人民政府和其它各有关方面负责人征求意见。 随后，中共中央统战部受托，邀请各民主党派中央、有关人民团体负责人和部分民族宗教界人士、无党派人士座谈，听取大家对报告的修改意见。 大约与此同时，总理亲自召开若干次各方面人士的座谈会，以便直接听到基层对报告征求意见稿的意见和建议。 在规定的期限之前，从全国各地、各有关方面征集的对报告的修改意见，汇集到中南海国务院所在地。起草小组对这些意见逐条进行了认真研究，尽可能地吸收、采纳其中好的意见，充实有关内容，并对报告再次修改。 问题： 1、政府工作报告在正式提交全国人民代表大会审议之前，要通过那些环节，中央政治局讨论政府工作报告有什么意义？ 2、如何理解基本法律？四、总理定稿根据各方面的意见和建议，基于报告起草小组对征求意见稿的再次修改，总理要亲自对报告做最后的、仔细的修改、订正。这个阶段工作内容比较单一，但是极其重要。因为，这个最后的总理定稿工作，标志着政府工作报告由“征求意见稿”转化为了提交给全国人大会议的“正式文本”。五、全国人大全体会议审议和通过在一年一度的全国人民代表大会的第一次全体会议上，国务院总理向全体代表做《政府工作报告》，请全国人大代表审议，同时也请按惯例列席会议的全国政协委员提出意见。 会议结束后，代表开始对政府工作报告进行审议。 审议的一般程序包括：（1）各代表团全体会议、代表团小组会议以讨论的方式进行审议；（2）大会秘书处收集、整理各代表团提出的意见，并上报大会主席团；（3）大会秘书处将集中后的各代表团提出的意见转达至国务院，以备修改报告； （4）大会秘书处根据代表的意见和大会主席团的要求，起草 《关于<政府工作报告>的决议》草案；（5）将上述决议草案印发至各代表团征求意见；（6）大会秘书处根据代表的意见和主席团的要求修改上述决议草案；（7）大会主席团审议决议草案，并正式提交大会表决；（8）大会全体会议对《关于<政府工作报告>的决议》进行表决。 在全国人大审议《政府工作报告》的同时，国务院要在总理的领导下，组织人员参照人大代表、政协委员的意见和大会主席团的要求，在全体会议对《关于<政府工作报告>的决议》进行表决以前，对报告进行认真的修改。 在《关于<政府工作报告>的决议》宣告批准政府工作报告之后，新华社即全文播发修改、通过后的政府工作报告正式文本的全文，国内各主要报纸均予刊载。从此时起标志着国务院关于一个时期（五年或一年）的决策设想就正式成为了经最高国家权力机关批准的政府基本决策。 第三节 国家生活中重大事项的决策过程国家生活中的重大事项，一般包括国民经济和社会发展规划和计划，国家重大工程建设项目，省级行政区划事宜，战争与和平，重要的授权事宜等。根据宪法的原则，国家生活中重大事项的决定权，应属于全国人民代表大会。 但是，从政府过程的角度看，对国家生活中重大事项的决策过程是复杂的，最高国家权力机关的最后审议、决定程序只是这个复杂的决策过程中的一个最为关键的环节，是基本完成这个决策过程所必须履行的法律手续。这一决策往往又是全局性的。 一、国家政治中枢组织进行的决策酝酿过程在当代中国政治的总格局之下，国家重大事项决策酝酿工作的一般特点是：其一，这个过程是由中共中央领导。与党在一个时期的基本路线及其方针、政策相一致，并以中共中央对各方面意见的综合为基础。 其二，决策酝酿工作大多是由国务院具体组织实施的，但吸收各方面专家、官员参加；国务院提供决策工作所需的费用，并对全国人大负责。其三，中共中央顾问委员会（1992年以前）、全国政协以及有关社会团体等也配合中共中央和国务院做必要的决策咨询、参谋和协调服务。 同时要注意到 1.这个酝酿决策的过程一般很长，环节很多； 2.在不同问题的决策过程中，国家政治中枢的各个组成部分所起的具体作用也不完全一样； 3.因此，对这一过程中的许多具体事项很难一概而论。例子：本书以引起国内外高度关注的三峡工程决策工作为典型，来概略地剖析一下当代中国政府的决策酝酿过程。 纵观三峡工程的论证、决策过程，可以发现其主要包括这样四个主要阶段（一）中共中央和国务院作出决策动议（1950－1986年）（二）政府部门牵头组织专家论证（1986－1989年）（三）国务院审批可行性研究报告（1990－1992年）（四）提交第七届全国人民代表大会第五次会议审议。 （1992年1月17日） 二、全国人民代表大会的决定程序以三峡工程为例 （1）邹家华副总理受国务院的委托，于1992年3月21日在七届全国人大五次会议上做了《关于提请审议兴建长江三峡工程的议案的说明》。会议的审议过程开始。 （2）大会主席团决定，将议案交各代表团和财政经济委员会审议。各代表团对各方面的问题进行了认真的讨论，提出了各种意见。大约与此同时，财政经济委员会经过专门性的审议，由陈慕华主任委员向大会主席团正式提出了审查报告。 （3）大会主席团在万里委员长的主持下审议决定将该议案提交全体会议进行表决，并通过了决议草案。（4）4月3日下午3点20分，大会对议案进行了表决，以1767人赞成、172人反对、664人弃权（另有25人未按表决器）的表决结果通过了决议。 有三点需要加以说明第一，由国务院等国家机关提出的议案，直接进入议事程序，由全国人大主席团交各代表团和相关的专门委员会审议，然后由大会主席团决定是否将议案交大会的全体会议表决。而由代表团和代表（30人以上附议）提出的议案，是否进入议事程序，即是否列入本次大会议程由大会主席团决定。列入议程后的审议程序同前。有些未能列入本次大会议程的议案可以转为建议、批评或意见，由大会秘书处依法处理。 第二，已列入大会议程，但有重大疑难问题需要进一步研究才能做出决定的，经大会主席团提出，大会全体会议决定，可以采用下述两种方法之一处理：提请下一次全体会议再做审议；授权全国人大常委会审议决定，但须报下一次全体会议备案。 第三，从执行程序的角度上看，全国人大对重大事项所做出的决定，不论是由哪一个国家机关（大多数时候是国务院）负责组织实施，都对所有国家机关和国家机关工作人员具有约束力。国务院对自己的行政决策所组织的实施，则没有这种普遍的约束力。 狭义政府决策和广义政府决策的重要区别为了提高效率，有些该由全国人大决定的重大事项，可以由国务院决定组织试行，但要得到全国人大的授权和批准。这也正是广义的政府决策和狭义的政府决策的重要区别之一。 三、简短的分析第一，应当澄清这样一个模糊看法，这就是中国对重大问题的决策没有弹性，只要是上面已经确定了的东西就不再更改。事实不是这样。? 第二，应当明确一个重要的定义，这就是所谓“国家的重大事项”是否要有一个明确的定义，也就是说究竟哪些事项应当拿到全国人大来决定要有一个明确的说法。 第三，应当明确一个重要的关系，这就是在“审议国家重大事项”与“代表议案审议制度”之间，是否存在着一定的联系？是否应当建立某种联系？ 第四节 国家预算的编制和审议程序任何政府都必须直接掌握一定数量的集中性财政资金，而这种资金的建立一般是通过国家预算的方式来实现。 国家预算就是国家的基本财政计划。。 国家预算通过对财政收入规模、收入来源和支出结构的计划和调整，既反映国民经济的发展，也促进和调节国民经济的发展，并为政府本身的运转提供物质保证。因此，国家预算的编制程序，不仅本身就是国家的一项重要决策，而且也是实现其它方面国家决策的物质经济基础。 主要内容一、国家预算的基本制度二、分税制 三、国家预算的编制形式和收支范围 四、国家预算的编制程序 五、全国人民代表大会对国家预算草案的审查和批准 一、国家预算的基本制度（一）预算管理体系和预算管理的基本原则 当代中国实行一级政府一级预算，共分五级：中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇。 中央政府预算由中央各部门和直属单位的预算组成；地方预算由各省、自治区、直辖市的总预算组成；单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其它单位的收支预算。 中央预算包括地方上解数额和中央对地方返还与补助的数额。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。 中国政府预算的最基本原则是预算应做到收支平衡；实行中央和地方分税制；经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得改变等。 （二）国家预算管理体制的变迁过程中国的国家预算体制，作为其基本政治、经济制度的组成部分之一，基本管理原则也是民主集中制，具体表现为“统一领导，分级管理”的精神。从建国到文化大革命结束的预算特点：一是突出中央的集中; 二是因经济形势不稳定和税制的某些不当等原因，国家财政常常处于“维持”的境地。 十一届三中全会以后国家对财政体制的改革措施 第一，由全国“一灶吃饭”，变为“分灶吃饭”； 第二，收支范围的划分，分成比例和补助数额，一定五年，相对稳定； 第三，使地方的责、权、利统一起来，调动了地方增收节支的积极性。 1985年后实行了“划分税种，核定收支、分级包干” 这个方案的主要内容是：第一，“利改税”。企业由原来向国家上缴利润，改为以交税的形式上报国家预算。第二，将中央和地方两级财政收入加以划分，总的原则是，少收少支，多收多支，自求收支平衡；第三，广东、福建两省实行“财政大包干”，定额上解或补助。第四，对五个自治区和当时视同民族自治地方待遇的省（如云、贵、青等8—10个省），给予照顾性补助，其数额为每年递增10％。 为了加快中心城市的发展，国务院批准了一系列经济计划单列试点城市，如武汉、沈阳、大连、广州等。 这种以地方“财政包干”为主要内容，以“放权让利”为主要特征的财政管理体制，对于在财政不宽裕的情况下，打破计划体制，增强地方政府过程的活力，把20世纪80年代的事情办好，起了很重要的作用，其历史功绩不能抹杀，其问题应当着手解决。缺点从政府过程的角度看，这种“中央——地方财政包干制度”最明显的缺点，就在于它是一种“非标准化的制度”，并已“成为地方与中央讨价还价的借口”。这种以‘包’字为核心的各种财政制度的主要弊端有助长了地方保护主义和重复建设，影响统一市场的形成； 中央政府只能从经济发展所带来的财政增量中得到不相称的很小一部分，弱化了中央政府进行宏观调控的能力。正是在这一背景下，“分税制”经过从1992年开始的试点，于1994年正式实施。 二、分税制分税制的主要内容是，按照中央和地方的事权分工和调动“两个积极性”的原则，重新划分中央财政固定收入、地方财政固定收入和共享收入，核定支出基数，合理确定上解和补助数额。凡涉及国家权益和宏观调控所必需的税种，均作为“中央固定收入”。 凡与地方经济与社会发展关系密切，并适宜于地方征管的税种，划为“地方的固定收入”。主要有营业税（不包括铁路、各银行总行、保险总公司等集中缴纳的营业税），农牧业税、车船牌照税、印花税、房产税、契税、屠宰税、耕地占用税、农业特产税等多种传统的小税，地方企业所得税（不包括上述地方银行、外资银行和非银行金融企业所得税）. 地方企业的上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不包括铁路、各银行总行、保险总公司等集中缴纳的部分），国有土地有偿使用收入的大部分等。 同经济发展直接相关的主要税种一般作为“共享收入”。如增值税、资源税（海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方）、证券交易（印花）税等。国有土地有偿使用收入中的新转为非农业建设用地的部分收入上缴中央财政。 实行分税制的效果和意义第一，变划分收入为划分税源，即变“分粮食”为“分土地”，稳定了中央和地方的收入渠道，促进了各级政府增收理财的积极性，从根本上解决了调动“两个积极性”的问题。第二，增强了中央政府的进行宏观调控，包括调节地方之间的财力差距的能力。 第三，在统一税制的基础上，改变了政府对企业划分系统的弊端，着手突破按行政隶属关系和所有制划分企业的旧习惯，对转变政府职能和引导企业公平竞争都有很大的益处。第四，有利于引导地方优化产业结构和优化资源的配置，小烟厂、小酒厂等盲目发展的态势得到了控制，而农业和服务业得到了加强。 把好预算关：2010年广东省人大审政府预算遭代表质疑 省人大代表关志钢(深圳大学近现代史研究所的历史学教授)，在小组审议会上对省财政厅提出了一连串质疑：有的厅局基本支出预算增长幅度跟今年GDP的增长预期相比，幅度偏大，甚至超过了20％。比如，省物价局的增长幅度是22．26％，国土资源部门的增幅是20．29％等，省住房和城乡建设部门的项目支出预算中，增长幅度大得难以理解，高达135.91%。 有的厅局如此巨幅增长，在预算中竟无详细账目。这合不合理？“财政部门的解释是，有的厅局有实际困难，有临时增加用工等情况。”关代表表示，对此解释他勉强接受，我希望，今年我们提出的问题能督促有关部门改进工作。明年我会考虑就此提出询问或质询，甚至预算修正案。” 预算的公开：广州市首次公开114个市级部门财政预算 2009-10-23 在广州市财政局网站上公开了《2009年广州市本级部门预算》，114个部门预算均供免费下载，这是广州市首次在网上公开年度“账本”。广州市财政局局长张杰明表示，以后部门预算获得人大通过后，都将在网上公开。 存在问题一是中央与地方之间的事权划分还不够科学，并且缺乏法律性的规范，比如事权的交叉较多，也不尽合理。二是地方税收体系不稳，特别是县乡两级的财政收入相当困难。基层拖欠教师和公务员工资的问题，都与此有关。 三是政府间财政转移支付制度还不够健全。各种返还和补助，实际上是一种财政转移支付，但由于这是旧有关系和原有基数的延续，即是对新旧体制衔接过程中既得利益的补偿，同时，中央政府也不规定其具体用途，所以，对差距的调节作用不明显。 随着情况的不断变化，分税制还要继续完善，比如，现在企业之间的联合越来越多，依行政隶属关系划分所得税，操作起来就比较困难。 三、国家预算的编制形式和收支范围（一）预算编制形式 单式预算制和复式预算制复式预算是将国家的财政收支按性质区分为“经常性预算”和“建设性预算”。政府在自身消费小于税收的情况下，就具有了利用经常性预算的结余进行投资的能力，从而反映了政府良好的财政状况。这是实行复式预算在国家职能上的客观依据。 （二）经常性预算我国的经常性预算收入和其它国家一样，主要来源于各种税收。经常性预算支出的项目有：非生产性基本建设支出； 事业发展和社会保障支出（其中包括农林水事业费、文教科学卫生事业费和社会救济支出等）；国家政权建设支出（其中包括行政管理费、国防费等）；价格补贴支出；其它支出。 (三)建设性预算建设性预算收入：经常性预算收入结余转入、专项建设性收入（能源交通重点建设资金收入和城市维护建设税等）、企业收入、调入资金、冲减收入的生产性企业亏损补贴等。建设性预算支出：生产性基本建设支出、企业挖潜改造资金和新产品试制费、为企业增拨流转资金、地质勘探费、支援农业生产支出、城市维护建设支出、支援经济不发达地区发展资金、国内外债务还本付息等。 （四）政府赤字和政府借债由于建设性预算的首项收入就是经常性预算的结余，而其基本用途是投资于建设。所以，建设性预算体现着比经常性预算更复杂一些的关系，这就是政府效率、政府消费、政府投资和政府借债之间的关系。由于中国政府行为的调整和国家预算编制方法的前述变化，这种重要的关系开始体现得愈加明显了。 四、国家预算的编制程序（－）国家预算编制的准备工作 这一工作由财政部在有关部委的协同下负责。 对本年度预算执行情况的预计和分析 拟定下年度预算收支指标 预算收支的匡算和预算收支的具体的测算 （二）国家预算的编制程序首先，各省级地方和中央各部门提出自己的计划年度收支建议数报送财政部。然后，财政部根据国民经济计划指标，参照上报来的建议数，拟定预算收支控制指标，经国务院批准后下达。这是一个“一上一下”。 第二个“一上一下”，是各省级地方和中央各部门根据国务院的要求，布置所辖地区和所属单位编制预算方案，并逐级汇编，经省级地方政府或中央主管部门审查、汇总后报财政部；然后，财政部对上报来的预算草案进行审核，并最终汇编成报国务院审查的国家预算草案。 意义：从政府实践看，这种“两上两下”逐级汇编的方法，效果是比较好的，基本保证了预算编制工作的准确性，也调动了各方面参与编制工作的积极性国家预算说明的主要内容 （1）预算编制贯彻党中央和国家方针政策的情况分析；（2）预算编制所依据的主要经济指标在预算中的安排情况；（3）计划年度预算与上年度预计完成数的比较，说明收支增减的主要原因；（4）分析检查上年预算完成情况，以及预算管理中的主要经验和问题。 五、全国人民代表大会对国家预算草案的审议和批准宪法规定，全国人民代表大会有“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。全国人大履行这一批准手续的主要程序包括： 审议前的准备工作 国务院向全国人大全体会议提出报告并做说明全国人大会议审议和批准国家预算的调整手续 全国人大对国家预算执行情况的监督 第五节 人事决策过程 “人事决策”，即中国共产党和国家机关领导人员的挑选、培养、审查、决定、任命的决策过程，在中国习惯上称为“人事安排”。国家机关领导人员的人事安排工作，不仅本身就是一种重大决策，而且是国家其它各项重大决策的组织保证。 一、“党管干部”——人事安排的基本管理机制 二、国家机关领导人人事安排的酝酿决策过程 三、全国人大关于国家机关领导人的选举、决定程序 一、“党管干部”——人事安排的基本管理机制在中国，国家和政府官员，包括国家高级政府官员、人大和政协的官员、司法机关领导人、军委领导人，从性质上说都属于中国共产党的干部，或者说具有“党的干部”和“国家干部”的双重性质。 相应地，在中国，“党管干部”是中国官员制度的核心内容，党中央和党的组织系统在官员选择和管理中居于领导的地位。 1980年以来，中国干部管理体制的变化 1980年：“下管两级”； 1984年：“下管一级” 意义：由于一级国家机关的主要负责人，是中共党员的，一般均为同级党委会的重要成员，所以这个重大变动，使一级国家机关对自己的直属机构的干部任用有了较大的发言权。 二、国家机关领导人人事安排的酝酿决策过程中国国家各方面领导人人选的酝酿、决策过程，是在中共中央的主持领导下，在各民主党派的参与下进行的。 这种安排突出表现在以下两点： 第一，“梯队建设”。第二，党的全国代表大会关于党内干部的组织安排是全国人大、全国政协关于国家各方面领导人和全国政协领导人的人事安排的组织基础。 这个过程一般包括以下几个重要阶段（一）党内的长期酝酿过程 1、梯队建设、2、党代会关于党内干部的组织安排是其他国家机关干部安排的组织基础。（二）中共中央与各界人士的民主协商 从七届人大的人事安排过程看，中共中央的决策和中共中央与各界人士的民主协商交替进行。 从中共中央的思路看，是在现有的政治格局内尽可能的听取各界人士的意见。 （二）党内决策党内关于国家机构领导人事安排的决策过程至此完成。 三、全国人大关于国家机构领导人的选举、决定程序选举和决定国家机关领导人是每届全国人大第一次会议的重要议事日程。 全国人大代表大会审议、决定国家机关领导人的主要程序是： （一）提名 （二）人大内部的协商与酝酿 （三）选举与表决 （四）公布与任命
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