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简介
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第一章 绪 论 第一节 公共管理与公共管理学 一、什么是公共管理？ 常见的几种公共管理的定义 1、新途径说 公共管理是由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理为框架体系，以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以，公共管理是公共行政的发展与延续，是公共行政的一个分支。 2、新方法说 公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种的方法与艺术。 3、新整合说 公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。
4、新概念说 公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法都将被大大拓展。 以上四种是对比公共行政而言的定义。 5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理 公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。 （入学考试大纲） 6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。 公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授） 本定义的主要内涵： ★强调了公共管理与以营利为目的的企业管理的区别。 ★突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。 ★指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同。 ★公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。
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欧文 . 休斯论述的行政与管理在概念上的区别 行 政 管 理 注重程序，范围与过程 注重程序与过程，更注重结果 强调服从命令 强调实现目标的责任 严格的层级观念 相对淡化的层级观念 命令和指挥人们实现公 组织和指导人们实现公共服务 共服务 需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理领域中发挥着主导作用。
二、公共管理学 公共管理学是一门研究公共管理的学科 依据陈庆云教授的定义可以说： 公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科。 与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征： 1、全新的理论框架 2、更广泛的综合性 3、高度的实践性和可操作性 4、系统的学术性和规范性
三、公共产品的概念 公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。 世界银行97年发展报告中的定义： 公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。 如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公共产品之内了。 由此可见，公共产品的特征主要是： 1、公共产品消费的非竞争性。 2、公共产品消费的非排他性。 3、公共产品提供的自然垄断性。
公共产品的主要分类： 1、按照满足非排他性的程度分为： 严格满足非排他性的“纯公共产品” 不能严格满足非排他性的“准公共产品” 2、按照满足非竞争性的程度分为： 严格满足非竞争性的“纯公共产品” 不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品” 3、按照公共产品本身的特性分为： 有形的产品——硬公共产品 无形的产品——软公共产品 4、按照公共产品的提供范围不同分为： 全国性公共产品 地方性公共产品
第二节 从行政管理理论到新公共管理理论 一、从原始社会到封建社会的行政 行政管理是从国家的诞生开始的。 原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。 原始氏族管理的三大特点： 1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。 2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。 3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。 “没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”
在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构 奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着强烈的人身依附色彩。 “普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。” 中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。 春秋时代的官吏监察制度 汉朝的官吏选拔制度 宋朝的科举考试制度 中国封建社会中成长的管理思想 资治通鉴 贞观政要 孙子兵法 二、传统行政管理理论（行政学） 现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。 十九世纪西方的行政管理现状 黑暗时代与政党分赃制
十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板” 纽约州的特威德集团 匹茨堡皇帝威廉芬 波士顿沙皇马丁.卢马克 费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯 传统行政管理理论的三个阶段性标志 1852年英国 «关于建立英国常任文官制度的报告» 伍德罗.威尔逊的«行政学研究» 韦伯的理想官僚组织理论
«行政学研究» 中的重要观点： 行政独立于政治之外 民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。 “需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。” “政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。” 学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制 “我们引进了大米，却无须使用筷子” 值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。
韦伯的理想官僚组织理论主要观点: 以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理。 1．在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制度化。 2．建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。 3．明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员。 4．原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。 5. 每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定。 6．管理者的职业化。有固定报酬，谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人。 官僚制的优越性 个人与权力相分离 理性精神与合理化精神的体现 适合工业革命以来大型企业组织的需要 在韦伯理论中公职人员的状况
传统行政管理理论其它的基础与来源 泰勒的科学管理理论 1．科学管理的中心问题是提高劳动生产率。 2．为了提高劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。 3．要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材料和工作环境。 4．采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。 5．劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。 6．把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法。 7．实行职能工长制，细化生产过程管理。 8．管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事项)保留处置权力。
法约尔的一般组织理论 组织管理的14条管理原则 ⑴劳动分工原则； (2)权力与责任对等原则； (3)纪律原则； (4)统一指挥原则； (5)统一领导原则； (6)个人利益服从整体利益的原则； (7)员工报酬原则； (8)集权原则； (9)等级系列原则； (10)秩序原则； (11)公平原则； (!2)人员稳定原则； (13)首创精神原则； (14)团结合作原则。
20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架： 古典主义的经济理论——自由经济理论 三权分立的政治权力制衡结构 行政与政治分离的行政中立 官僚制行政组织（规制型行政组织）
三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动 从40年代到60年代期间一直没有停止过对传统行政学的批判 1、对政治与行政两分法的批判 对社会价值观念的反思----公平优先原则 在实践中实现不了的两分法神话 回归政治学的口号 2、对忽视人的行为特点的批判 人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理论之间的争论 3、对脱离社会环境背景的批判 市场失效问题 凯恩斯主义的兴起 4、对僵化的官僚体制的批判 官僚制与民主制的冲突 对公务员的非人性化要求 官僚制并没有预想的高效率 关注投入和操作程序忽视产出与效果 在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动
在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动 新公共行政运动的主要观点： 政府必须用看得见的手去干预经济 政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题 行政与政治不能分离 社会不平等现象本身就是政治问题，行政要以社会公平为目标，公平优先原则，扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。 过于僵化的官僚体制不能适应社会的发展 按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化与增强弹性。适应快速变化比标准化更重要。 寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制 由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性，未能确立自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段。
四、新公共管理理论 自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流，开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主义”。这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政。如撒切尔、里根等。 这种改革实践主要体现在以下几个方面： 1、缩小政府规模和缩减财政规模。 2、减少政府部门的权力。 3、改变行政组织的结构。 4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。 5、国有资产私有化。 6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供。
这种理论和改革产生的背景： 1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负。 2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。 3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降。 4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象。 5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。 6、一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力抬头。 7、国际社会主义运动进入低潮。
新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者论点并不一致，目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确，主要包括： 1、强调变行政为管理。 ◆改变行政人员只需要服从和执行的现状。行政组织也要有长期目标、长期战略，组织和个人都要承担责任。 ◆突出服务意识，进而借鉴企业的顾客至上的观念。 ◆从行政体制本身支持和推进社会民主进程。 ◆强调分权化。 ◆鼓励创新和变革。 2、突破传统官僚制（规制型组织）的束缚。 ◆改变行政主体内部上下级关系。 ◆在组织内部从集体主义转向个人主义。 ◆重视人际关系。 ◆灵活的人员流动。 ◆建立有效的内部激励机制。
3、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。 ◆目标与责任的层层落实。 ◆对组织和个人建立可衡量的绩效标准。 ◆注重对结果、效果、产出的控制。 4、在行政职能中引入市场机制，并且将更多的公共产品交由民营。 ◆借鉴企业管理的理论、技术和方法。 ◆注重提高效率。 ◆突破自然垄断。 ◆利用市场来实现资源优化配置。 ◆公共组织内部也要引入竞争。 5、行政和公务员不能脱离政治。 ◆公务员对政策、政治负责。 ◆提高行政管理的透明度。 ◆有效的监督机制。
目前理论界对新公共管理理论的批评： 1、公共管理与企业管理有着本质上的不同。 2、理论上的论证和实践中的效果不一致。 3、人不是经济动物。 4、增加了社会的不平等。 5、实践中不可能抛弃传统行政管理理论。 6、对公共组织和公共行政的抨击是不客观的。 为什么公共组织和政府更容易受到抨击？ 1、环境因素的影响。 2、受到的束缚更多。 3、牵涉更大范围人们的利益。 4、成绩难以衡量，缺点显而易见。 5、安全有效的出气筒。 6、容易被监督、被瞩目。 7、社会民众参与意识的增强。
五、小结 通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意： 1、公共行政的变革及其理论的发展是与社会经济发展、技术进步密切联系的。 2、公共组织以及行政管理是与政治密不可分的。 3、从传统行政管理理论到新公共行政运动再到新公共管理理论并不是截然分开的、相互取代的阶段，而是不断改进、承前启后的过程。 4、与当前社会经济水平、社会政治体制、社会文化积淀相适应的公共管理模式才是最好的模式。 5、我们采用的“公共管理”的概念并非专指“新公共管理理论”。
第三节、中国公共管理改革思考 一、我国机构改革回顾 1、52年的第一次改革 仿苏体制 中央集权 政务院改国务院 中央政府部门增加到81个 2、第二次改革 57年至59年 精简和调整机构 向地方下放权力 对全面仿苏的反思。 3、第三次改革 61年至65年 总结大跃进的失误，扭转宏观失控问题。全国进一步精简81万干部。 4、文革的冲击与拨乱反正 66—78 文革中的非正常变动，国务院部门由79个减为32个。 76年以后拨乱反正，沿用50年代旧体制国务院逐步恢复到100个部门。 5、第四次改革 82—85 三年体制改革任务，撤并机构裁减人员，解决副职过多问题。国务院部门减为61个，全国机关人员减少21万。分灶吃饭、实行利改税。
6、第五次改革 88年 转变政府职能，以经济建设为重点。向地方放权，向企业放权。 中央政府减少9700干部充实基层。 7、第六次改革 93年 进一步解决政企不分，机构臃肿、脱离群众、效率低下等弊端。国务院部委改行业协会、部门由86个减为59个。全国精简200万人。 8、第七次改革 98年 进一步转变政府职能，精简机构，调整权限，依法行政。国务院组成部门减少11个，大约精简一半的干部编制。 9、新一届中央领导的改革实践 二、存在的问题 1、需要转变的观念问题 ▲不能完全排除个人利益 ▲高官与普通人有相同的行为动机
▲政府、官员、与人民的关系。 ▲社会主义民主的思想基础 ▲制度与机制是解决问题的根本 2、几个突出的问题 ▲干部选拔制度 ▲真实反映民众意愿的渠道 ▲公共管理决策的规则问题 ▲中国的利益集团 ▲政府职能转换与政企分开 ▲机构臃肿与吃饭财政
第四节、与公共管理理论相关的几个新理论 一、公共选择理论 公共选择理论的前提 丹尼斯. 缪勒的定义： 公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择理论研究的方法仍然是使用经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。 用经济学的方法分析政治问题。 选择什么？如何选择？ 人类社会的两个市场论
公共选择理论几个浅显论点的介绍 1、公共产品与“逃票乘车” 2、科斯定理 3、两党竞选的沙滩定律 4、寻租理论 其他论点 利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票规则理论等等。 从公共选择理论中可以导出的结论 西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主 政府干预只能起负面作用 公共选择理论的缺陷 理性人假设的片面性 塔洛克的革命模型 完全寄希望于规则与制度 某些结论过于极端片面
二、博弈论 一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。 定义：关于相互依存中理性行为的研究。属于常用的数学分析方法 简单举例： 囚徒博弈 B囚徒 坦白 抵赖 A囚徒 坦白 -8，-8 0，-10 抵赖 -10，0 -1，-1 对于A，B任一囚徒其最优策略是坦白。这就是一种均衡状态，学术上称其为纳什均衡。 它反映的是个人理性与集体理性的问题，如石油输出国组织、公共福利事业等。
智猪博弈 类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化的猪圈中，猪圈的一端是食槽，另一端是投放饲料的一个杠杆，踩一下杠杆会有10个单位的饲料进入猪食槽，但是谁踩杠杆要付出2个单位的成本。两只猪跑动的速度一样，但大猪吃食快（7：3）。 小猪 踩 等 大猪 踩 5，1 4，4 等 9，-1 0，0 大猪的最优策略 —— 踩，小猪的最优策略 —— 等。 这是一种多劳不多得的问题，类似股份公司的大股东与小股东的关系问题，还有市场上的大企业与小企业的新产品研究开发问题。一个村庄两户人家，一个很富，一个很穷，村路不好走，谁来修路呢？制造大猪对推动经济发展有好处。
静态，动态博弈，和不完全信息下的博弈 前面的例子是参与博奕的双方同时决策，没有先后的反应时间，这是静态博弈，而实际当中常常是根据对方的行动来决定自己的行动，先行动者也要考虑自己的行动会对后者有什么影响，后者将会如何行动，这属于动态博弈。 这里所说的还是所有参与者都知道博奕的规则、博奕的结构和各方的偏好与状态，在许多情况下（常常是多数情况下），这一点实际上并不成立，参与各方的信息并不完全和不充分，这就构成了不完全信息下的博弈问题。 斗鸡博弈的例子 乙 进 退 甲 进 -3，-3 2，0 退 0，2 0，0
博弈理论是分析多方决策之间关系的工具，通常在公共管理领域用作分析相关利益者之间的均衡，成为制定管理策略的方法。 目前国内常见到的博弈分析应用如： 政策与制度设计分析 竞争与合作分析 交通控制与诱导 冲突与谈判模型 政府与企业关系分析 国际关系与经济贸易分析
三、委托—代理理论 信息学科与经济学科的交叉产生了信息经济学，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同时由于信息的不完全导致交易双方所得到的信息是不对称的，这种不对称可能使合同难以成立，最终丧失市场有效运作的基础。代理理论就是在此基础上提出了研究和建立不对称信息下“委托—代理”关系的激励协调机制，其基本原则就是激励相容（激励兼容）。所以代理理论是研究如何指导代理关系优化设计的一种理论。 代理理论的前提是： 1、委托人与代理人的目标不同。 2、委托人与代理人各自掌握的信息不对称。 3、信息是可以购买的。（获得信息是要花成本的） 代理理论要解决的问题是： 设计和建立一种能够有效保证代理人的行为符合委托人利益和愿望的激励机制（通常是合同），明确代理人的责任和利益，从而实现委托人的利益最大化。
代理问题举例： 高校教师的工资 计时还是计件？固定工资？ 月光下的操作工 谁做监督者？ 我们再简单肤浅的谈论实际中的代理关系博弈问题： 车主与出租车司机的代理关系与利益均衡 不完全监督下的最佳方案—高校公司的代理关系与利益均衡 公共管理领域谁是委托者？谁是代理人？ 委托者与代理人的位置转换现象——是谁侵害了对方的利益 如何设计委托者与代理人之间的代理机制。 寻找解决公共管理问题的激励兼容方案
四、交易成本理论 交易成本可以被定义为进行交易活动所投入的资源的价值度量。 其它的主要概念是： 单位交易成本——平均每实现一次交易服务所支付的成本。 边际交易成本——为多提供一次交易服务所支付的成本。 交易的效率——交易成本与交易效用之比。 利用交易成本的概念，我们可以从企业、市场或政府等多种提供公共产品的交易方式中选择单位交易成本最低者。 利用边际交易成本的概念，我们可以发现不同交易方式之间的界限在哪里，还可以得知，随着交易次数的增长（期限的延长）交易的成本呈上升还是下降的趋势。
通过对交易效率的分析，可以判断某些公共产品是由市场提供好还是政府自己组织生产好。有些时候，虽然通过市场交易方式可以引入竞争从而导致降低成本，但是交易过程本身的费用如果太高的话，反而是一种不明智的选择。 建立良好的社会诚信系统能有效的降低社会经济活动的交易成本。 金融体制改革、市场活动的法制化建设、经济结构的调整都能直接影响市场的交易成本。 公共管理活动能有效的影响社会经济活动中的交易成本，从而也对社会经济效率产生重要影响。 政府投资与政府财政同样存在交易成本问题，降低交易成本也是政府行政管理需要考虑的方面。 政府有责任在社会经济系统中建立与维护降低交易成本的机制。
五、社会资本理论（社会资本概念） 社会资本理论是上个世纪80年代末由西方学者提出的概念，经十余年的发展，开始受到人们的重视。 1、什么是社会资本？ 社会资本的概念非常复杂，各派学者意见不同。但是大家都认为其对于社会发展与公共管理具有十分重要的意义。 A 社会资本是有别于货币资本、人力资本，存在于社会结构之中，它为社会结构之间的行为者进行交易与协作等特定活动提供便利的资源，它包括规范、信任、关系、网络和惯例等形式。 B 社会资本是指社会组织的那些可通过促进协调行动而提高社会效能的特征，比如信任、规范及网络。 C 社会资本的现代定义是能带来共同收益的社会规范和网络。
D 社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成，能够促进一个国家经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。大致可包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态。 2、社会资本的作用 社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本薄弱的国家，经济与社会的发展则比较迟缓；而社会资本缺乏的国家，也就是个体人力资本的能量由于劣质社会关系和劣质心理关系结构而被压抑，被消磨的国家，经济与社会的发展不仅停止，还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。 (1)降低交易成本 (2)优化资源配置 (3)提升行为主体的行动力与执行力 (4)强化社会自组织能力
3、我们应该如何培育提高社会资本 中国社会资本的积累首先应从构建社会资本的自组织系统做起。 民众在自组织过程中逐步建立民众自治规则系统——社会规范。 培育民众之间的互相信任关系，是中国民众社会资本培育的第三方面。 建立民众互学共进心理系统是中国社会资本积累的第四个方面。 政府与公共管理者在提高社会资本方面应承担重要的责任。
第二章 行政组织管理 行政管理在现代社会公共管理领域起着主导作用，讨论公共管理问题时任何人都不能回避行政管理问题。同样，在公共管理学中所研究的公共组织中，行政组织占有主要的地位，影响和制约着公共管理领域的发展。所以作为公共管理学的主要内容，本章围绕行政组织的一些管理问题展开分析与讨论。 第一节 行政组织与行政环境 行政环境与行政管理之间的关系主要体现为经济基础与上层建筑之间的辩证关系。行政组织是行政管理的主体与载体，其与行政环境之间也存在同样的辩证关系。 1、行政组织是由于环境的需要而产生的。 2、行政组织必须适应行政环境。 3、行政环境的发展变化必然导致行政组织的发展变化。 4、行政组织对行政环境也有很明显的能动作用。
一、地理、自然资源环境的影响 地理与自然资源环境对国家的政治、军事、经济、文化的诸多方面有着重要的影响。也不可避免的影响行政组织。 英国的政治、军事、行政与其他欧洲国家存有较大不同。 中东产油国家的行政管理的体现了高成本高消费的特点。 地缘政治对行政组织不可避免的影响。 二、经济、科学技术发展的影响 生产力的发展决定生产关系，经济基础决定上层建筑。 自然经济---政府不必对经济活动进行管理。 计划经济---一切经济活动都由政府部门控制。 市场经济---（混合经济）政府的间接宏观调控与微观的市场自发调节相结合。 不同的经济体制行政组织的任务、职能、规模都不相同。 不同的科技发展水平对行政组织的影响也不相同。 经济发展水平和科技发展水平还间接的影响人们的观念。
三、社会文化传统的影响 不同的国家、地区、民族有着不同的文化传统观念。同一国家（地区）中不同的人们（不同阶层、不同民族）观念也不相同。 跨文化管理（又称比较管理学）中用于衡量不同社会文化传统的主要特征： 权力距离（权力差距） 个人主义与集体主义 长期导向与短期导向 不确定性规避 社会性别角色
12个国家或地区五种文化导向特征分析 1995年 国家或地区 权力距离 个人主义 男性化 不确定性规避 长期导向 巴西 14 26 27 21 6 委内瑞拉 5 50 3 22 / 美国 38 1 15 43 17 英国 44 3 10 47 18 法国 16 10 25 10 / 德国 42 15 9 29 14 瑞典 47 11 53 50 12 荷兰 40 4 51 35 10 日本 33 22 1 7 4 印度 10 21 20 45 7 香港 15 37 18 49 2 泰国 21 39 44 30 8 说明：1－－53名排序，1为最强(高)，53为最弱(低)。
世界上多元化的文化传统之间，存在的只是五彩缤纷的各具特色，而没有明显的优劣之分。 过大的权力距离容易导致的消极后果： ① 国民对行政管理的淡漠。 ② 清官期待心理。 ③ “官本位”盛行。 ④ 逆来顺受和对权威的迷信。 公共政策的社会性别分析 四、社会变迁的影响 各种社会的政治经济制度、社会结构、人口、社会规范、文化、风俗等社会现象的发展和变化都属于社会变迁。较大和较快的社会变迁将使原有的社会系统失去平衡，必然对行政组织形成冲击。 行政组织也将阻挡或适应这种变迁。 五、国际环境的影响 指一个国家与世界各国之间的政治、经济、文化、外交等各方面的相互关系。 当前国际环境对各国行政组织的影响日益扩大的趋势。
第二节 规制型组织管理 世界各国的行政组织基本上都属于规制型组织。针对我国目前的行政管理改革现状，从规制型组织理论开始进行分析讨论有着一定的现实意义。 规制型组织在西方发达国家行政管理历史中的地位和现状。 一、 规制型组织的特点 1 、标准化 对于任何一个要求实现一定程度正规化的组织，无论是企业组织还是行政组织都必须采用标准化的组织建设原则。组织建设标准化的内容主要是三个方面： 即专业化分工、工作指标化和工作人员统一化。
(1)专业化分工 专业化分工是组织标准化的基础，其原则是使组织内部每个职位的工作尽可能的单一化。 (2)工作指标化 按照每个职位的工作类型，在工作分析的基础上确定其应该完成的工作数量、质量、程序和时间。 (3)工作人员统一化 在同样的职位中，对工作人员的文化水平、工作技能水平、身体素质等各方面的条件要求应该是具体的、标准的和统一的。 现代行政组织管理的理论研究和实践已经证明了组织标准化存在的优势和弊端
2、秩序化 组织的运作秩序是组织存在和发展的基础。任何一个系统都要按照一定的秩序运动，包括系统内部的秩序和本系统与其他系统之间以及与更大系统之间的秩序。 实质就是相关各部分（各职位、各部门、各组织）间的相互联系的方式、渠道和程序的有序化，或称这些联系在时间和空间上的规范性。 3、非人情化 这是规制型组织的主要优点之一，强调对人的一视同仁和公平、平等。不仅在组织内部如此，对组织外部的服务对象（顾客）也是如此。非人情化的实现主要依靠：
（1）、公开的选拔制度。 （2）、标准化的职位设计和工作程序。 （3）、公开有效的业绩标准和考核。 （4）、有效的监控与奖罚手段。 4、非随意性 在规制型组织中，一切都要按照既定的规则和程序进行，排除一切偶然性、不确定性、模糊性。任何成员没有违反规则与程序的权力。 5、权力制衡 权力的行使要受到严格的制衡，一切行使权力的活动都在规则之内，都在相应的监督和制衡之中。法制化、理性化与相对公开化。 6、管理权与所有权的分离
二、规制型行政组织结构建设 本段内容主要是讨论一般规制型组织中几种常见的结构性矛盾。 1、直线部门与职能部门 （1）直线部门及其特点 直线部门的形成 直线部门的特点 （2）职能部门及其特点 职能部门的形成 职能部门的特点 （3）直线制与职能制的冲突 基本矛盾 （4）直线部门与职能部门的错位
导致这种现象的原因 ◆行政首长知识有限，只能更多的依赖职能部门。 ◆行政首长精力有限，常委托职能部门直接办理。 ◆行政首长需要回避一些问题。 ◆对职能部门的授权不明确。 ◆下级直线部门对职能部门能左右行政首长的决策而感到畏惧。 （5）派出机构的性质问题 2、正职与副职 （1）副职的位置 A、作为一个管理层次的副职 B、作为纯粹助手的副职 C、作为候补代理者的副职
（2）副职的职责界限及其与正职关系的协调 既不要失职又不要越权是管理者都必须遵循的原则，但是这一原则在副职位置上落实起来格外困难。 哈罗德•孔茨说过：“在行政正职当中，有一个相当普遍的不满，就是他们虽然了解职权下放的重要性，但是他们的下级却往往将职权上交。换句话说，他们有时命令下属人员去解决一个问题，但是过了几天或者几个星期后发现这个问题又回到他们的办公桌上。” 造成这种现象的原因 “如果授予下级做决策的自主权限得当，上级就必须抵制住由自己来做决策的诱惑。” 应该把副职的数量限制在尽可能少的程度上，能使用助理就不要使用副职。这是因为：
A、副职的存在会引起组织结构上的混乱 B、副职增多之后，对副职的管理和协调就会成为正职的一种繁重的工作 C、副职的存在和增加，会导致“多人同时向下授权”的情况 D、助理与正职间的上下级关系明确 “副职难当”与“宁当鸡头不作凤尾” 良好的沟通与相互信任是解决之道 （3）正职与副职间的双向选择 双向选择的进步与潜在危险 （4）设立副职的另外用意
3、规制型行政组织的规则度 规则度是衡量规制型组织运作质量的重要标准。 在规制型组织中，符合组织规则的行为是正当组织行为，不符合组织规则的行为是不正当组织行为。在一个运作质量高的规制型组织中，正当的组织行为应该远高于不正当的组织行为。 正当组织行为在该组织全部组织行为中所占的比例即为规则度。 这里所指的组织行为应该包括组织领导及一般成员办理的全部行政事务。既包括以组织名义正式办理的行政事务，也包括不以组织名义非正式办理的行政事务。 规制型组织是在与无规则和不遵守规则的斗争中发展起来的，规则度必然是规制型组织追求的目标之一。
不正当组织行为的主要类型： ◎不负责任行为 ◎按人情关系办事的行为 ◎公务中谋求私利的行为 （1）提高组织规则度的措施 A、建立完善的政务公开制度 政务公开就是把规制型组织的标准化公开 政务公开的三个主要方面： ◎办事规则、政策、法律依据的公开 ◎办事机构和办事权限的公开 ◎办事程序（顺序、手续）和办事时限的公开
推行政务公开可以达到的效果： ◎ 限制公职人员“黑幕交易”行为，促进公职人员尽职尽责。 ◎ 缩短公职人员的办事时间，提高行政效率。 ◎ 密切行政组织与服务对象的关系，有利于建立有效的反馈制度。 我国政务公开的具体实践： ◎ 中央机关返还借调人员。 ◎ 下级部门监督评价上级部门。 ◎ 为服务对象着想的服务措施。 ◎ “首问责任制”。 ◎ 文示化的公开制度。
B、热炉规则的运用 ◎ 预先警告原则 ◎ 及时性原则 ◎ 客观与公平原则 C、建立有效控制机制 ◎提高违规的成本 ◎有效的监督与考核 ◎程序上和制度上的互相制衡 （2）建立行政“三分法”的尝试 深圳市行政改革的实验： 行政决策、行政执行与行政监督的三分制。
三、机构管理——威尔逊的机构管理理论 美国加州大学教授，当代著名行政管理学者 詹姆斯. Q . 威尔逊 机构管理的论著《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》 中国社会科学出版社 95年 （1）工作行为与工作成果的可观测性 机构管理理论认为，组织机构中工作成员的工作行为和工作成果的可观测性会直接影响组织的效率和管理的复杂程度。 注：本文中工作行为又可称作“付出”或“努力”，工作成果又可称为“结果”。
按照经济人假设的观点，可观测性与偷懒行为之间存在着必然的联系。 在行政机构和公共机构中，工作人员（组织成员）偷懒行为也是经常发生的。（包括不负责任和减少努力的行为）但是在不同的机构中偷懒行为发生的频率和幅度大不相同。而这种差异主要取决于机构中工作人员的付出与成果的可观测性方面。 A、为什么管理政府机构和其他公共组织远比管理私人企业复杂得多？ ★通常情况下，企业机构比公共机构和行政机构的可观测性大得多，所以管理也容易得多。
每个成员个人的付出与取得成果之间并不一定存在着线性关系，成果常常是由多种因素综合作用的结果，所以组织成员的付出并不一定与组织成果之间有必然的联系。 在规范的市场中，企业通常并不具有垄断性，同一种类型同一种行业的企业之间可以比较，在其他因素相同的条件下就可以看出某一个具体企业经营的成果与其成员的付出之间是密切相关的。而公共组织与行政组织的自然垄断性造成无法与同类组织比较，也就很难看出某一具体的公共组织或行政组织其成果的取得在多大程度上取决于其组织成员的付出。 ★这种付出与成果之间关系的不确定性，造成公共组织或行政组织的成果比企业组织的成果更难以确定其取决于组织成员付出的程度。也就增加了公共组织和行政组织管理的复杂性。
B、机构管理追求的是由每个成员的成果所构成的组织成果，而希望能够控制的是每个成员的付出。 对行政机构与公共机构成员工作行为（付出）的观测 对不同机构来说，其成员付出的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的付出可观测性也是不同的。 造成付出不易观测的原因： *成员的工作不在主管的视线之内 *成员的工作缺乏明显外在形式 *成员在工作中需要采用比较深奥的专业技术 对行政机构与公共机构成员工作成果（成果）的观测 同样，对不同机构来说，其成员成果的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的成果可观测性也是不同的。
造成成果不易观测的原因： *缺少搜集有关成果信息的方法 *成员缺少有效手段来取得预期成果 *成员的成果受本人付出和其它因素的综合影响 *成果的体现可能要滞后相当长的一段时间 （2）按可观测性对行政机构与公共机构的分类及分析 可观测性应该是一种连续变化的指标，为了分析的简单起见，这里把付出与成果的可观测性都分为可观测与不可观测两种。这样就组成四种组合，形成四种典型的机构。把它们分别称为： 生产型机构 程序型机构 工艺型机构 应付型机构
A、生产型机构 机构成员的付出与成果都很容易观测到的机构。 主管可以通过设计有效的规则制度来取得好的组织绩效。 与生产企业具有很相似的可观测性特征，是最容易管理的机构类型。标准化的管理与奖惩分明的业绩考核是有效的管理手段。 邮政、税务部门某种程度上符合这种特征 提请注意的问题 格雷莎姆定律： 可测算成果的工作往往会排挤不可测算成果的工作，或者说有形的工作成果往往会排挤无形的工作成果。 以税务部门举例，会出现什么问题？
在我国的行政组织中，重有形政绩、轻无形政绩的现象。 “以政绩论英雄，以发展排座次”与“不求有功，但求无过” B、程序型机构 只能观测到付出、不能观测到成果的机构 主管只能看到下属成员在做什么，但是看不到这些努力能获得什么成果。只能通过尽量科学的制定细而全的程序规则来进行控制，无法根据成果的反馈改进工作。 几种具备此特征的机构组织 程序型机构的弱点及弥补措施 C、工艺型机构 不能观测到付出，只能观测到成果的机构 主管可以通过对成果的考核实行目标管理的方法
办公室人员与教师的争论 几种符合上述特征的机构或岗位 成果能够说明组织成员的努力程度吗？ 大样本条件下的概率相对精确 成果比较时对客观条件影响的修正 D、应付型机构 既不能观测到付出又不能观测到成果的机构 主管能做的事情很有限，一般是一种开环控制。 几种此特征类型的举例 容易产生的与格雷莎姆定律相类似的现象 可以采用的“软方法”
（3）对于四种分类讨论之后需要强调的几点问题 A、任何一个行政组织与公共组织都很难是单纯的某一种类型机构，综合型是最常见的。 B、任何组织中的不同部门和不同职位常会具有不同的特征，所以同一组织内不同部分常呈现出不同类型的特征。 C、任何组织及其下属部门的特征不是一成不变的，在不同的时期受到的各种变化因素的影响是不同的，其类型特征也可能发生改变。 D、对不同类型的组织采用不同的管理对策，而对同一个组织也常常要考虑多种方法的综合使用。 （代理理论是一种研究管理制度设计的有效的辅助方法） E、由于公职人员和政府官员普遍得到社会的承认和公众一定程度的信任，以及他们总体的素质普遍高于社会平均水平，所以我们引用威尔逊先生的一句话作为本节的结束语是恰当的，“如果就此认为政府官员和公职人员都是彻头彻尾的利己主义者，只谋求最大的私利，那就错了。” （经济人假设在机构管理问题上的狭隘与有限性）
第三节 行为科学对行政组织的影响 40年代以来影响日益扩大的行为科学、组织行为学理论从人的社会需求、情感和人际关系的角度研究对人的行为和组织行为的作用，与传统的行政管理理论形成了强烈的冲突。同时稳定运行了几十年的官僚行政组织也暴露出越来越明显的缺点，在这种背景下，行为科学理论在40年代初至70年代末也对行政组织形成了较大的影响。于是情感管理问题被提到行政组织中来。 一、营造组织内的家族气氛 实践中发现在组织内部具有一定的情感成分有时会促进组织绩效的提高，如何增进组织内的有效情感成分，人们想到了家族组织。 1、协作组织与家族组织 历史最久远的组织——家族组织
以血缘为基础以感情为纽带维系组织运作和组织成员关系的组织 家族组织在社会发展中的作用 什么是协作组织 家族组织与协作组织的主要不同点： *人情多于法理，自觉的认同关系多于合同关系。 *传统、习俗和文化积淀的影响大于规则和制度的影响。 *成员有强烈的认同感和归属感。 *组织有强大的凝聚力。 当代的组织理论往往都只限于以协作组织为研究对象，从组织行为学角度研究协作组织的著名学者巴纳德提出了不同于法约尔和韦伯的组织理论
协作组织的三个要素： 1、协作意愿 组织是由具有协作意愿的个人组成，协作意愿意味着交出对自己行为的控制权。这个意愿是以组织成员的满意不满意为依据的。成员的满意程度符合公平理论。 公平理论介绍。 2、共同目标 成员与组织之间存在着共同目标是协作的基础。而共同目标实际上是指成员的个人目标与组织目标存在着的一致性程度。 组织管理者应该根据环境的变化和个人目标的变化，寻求组织目标与环境的适配性，以及组织目标与个人目标更多的一致性。 3、信息沟通 有效沟通是协作组织的重要方面 现代组织对沟通的重视
管理者在信息沟通方面所要做的工作主要是： ◆明确每个成员在组织中的位置 ◆建立正式的沟通渠道 ◆为非正式的信息沟通创造条件 ◆采用新的信息技术 巴纳德对管理的定义：维持组织延续发展的协调行为。 管理人员的基本职能是实现组织的三个平衡 组织的内部平衡 组织的外部平衡 组织的动态平衡 家族组织以血缘为纽带，情感色彩最强。协作组织以各种协作为纽带，以规则、法理和契约关系为基础。如果能够把家族组织的成员关系引入协作组织就能增加组织内的情感成分。
2、营造组织内的家族气氛 营造家族气氛是组织情感管理的方式之一。 许倬云教授从人类学的角度将两种社会组织——部落与企业做过比较研究。 许倬云教授、美籍华人、匹茨堡大学教授、著名历史学家 《从历史看领导》 三联书店 94年 “以部落的结构来譬喻公司其实是具有相当意义的，目前专事于管理学的人却忽略了这一点，一般学管理的人往往着眼于制度，而‘部落’的概念则是把一个人群当作文化的共同体。从文化共同体的层面上看，人，就不是制度中的一个小螺丝钉，而是一个活生生、有血有肉、有爱憎有喜怒的人。换言之，以这种眼光观察，则可超越从管理学的角度来观察图表、流程的缺陷，使我们明白，我们正面临的问题，正要处理的是活生生的人，而不是流程图。” 企业与部落的相似之处
组织文化建设的目的之一是建立成员的认同感 建立伙伴式的合作信任关系，树立与下属的交流和共享的态度，而不是呆板的层级结构，有助于管理者确立领袖地位。 中国历史上的周朝以家族式管理巩固政权 日本企业的实践 营造家族气氛是为了创建组织的文化共同体，强化成员的认同感和归属感，其前提是确立了有关规制，并以有益和适度为原则。 三、Z型组织理论 在X理论与Y理论的基础上，威廉 • 大内提出了Z理论。 日裔美籍学者，加州大学管理学教授，《等级制、家族制和Z理论》 摘自 （世界管理经典著作精选） 企业管理出版社 94年
建立在X理论上的X型组织 建立在Y理论上的Y型组织 Z理论的观点 组织内存在可以对组织进行管理和控制的三种机制 市场制 最基本的控制机制就是价格，如果价格设置得当，就可以利用组织成员追求个人利益最大化的动机，促成有效的协作机制。 层级制（等级制） 关键是职责与权限。组织成员必须自愿的赋予上级对自己发号施令的权力，同时自愿的接受对自己行为的检查控制。层级制比市场制更能容忍不可观测性问题。 家族制 一种拥有共同文化的组织。组织中的绝大多数成员具有共同的价值观和共同的信念，以组织目标为共同目标，在如何实现共同目标的途径和方法上有共同的看法。
三种机制与组织的关系 三种机制同时存在于一般组织中。任何组织实际上都不可能完全排除三种机制中的任何一种。只不过是在不同的组织中各种机制所占的地位或比重不同而已。 按照日本企业模式，大内提出“现代工业家族：Z型组织”的概念。 Z型组织的特征： ◆相对彻底的同化过程。 ◆长期稳定和成分单一的组织成员。 ◆考评少，升迁慢。 ◆含蓄与非正式的控制。 ◆整体观念和亲情气氛。 ◆集体决策。 ◆个人承担责任。
三、关于非正式组织理论 在前面的介绍中，Y理论对层级制组织缺陷的弥补方法主要是借助于对非正式组织的研究而得到启发的，希望在正式组织的基层中仿照非正式组织的优点（有利的一面），在正式组织中建立有较强凝聚力的小组。 对此， 我们所要强调的是： 1、任何组织中一般都会存在着非正式组织，非正式组织具有有利于正式组织的一面，如有利于提高凝聚力、促进沟通与合作、增强组织吸引力等；但也有不利于正式组织的一面，如只按照感情逻辑行事、与正式组织规范相背离、容易阻碍变革、常常散布不真实消息等。 2、不能只靠或主要靠非正式组织来提高组织的凝聚力，而应该把提高凝聚力作为正式组织的任务。 3、必须明确正式组织与非正式组织的区别，明确组织的正式侧面与非正式侧面的区别，盲目的在正式组织中套用非正式组织的方式方法并非明智之举。 4、对非正式组织是趋利避害的问题，一味压制或促进都不可取。
第四节 新公共管理理论对规制型组织的批评 规制型组织是与大工业化生产相适应的组织形式，在现代社会，其弊端遭到人们越来越强烈的批评。特别是在80年代以后，西方理论界兴起的新公共管理理论对传统的行政组织和行政管理理论进行了尖锐地批评。其中主要的批评集中在以下几方面。 一、行政机构不断扩张和人浮于事 行政机构的扩张和人浮于事并非是中国所特有的，而是规制型组织的通病。美国文职人员的增长也是很典型的。 年代 1790 1801 1900 1930 1940 1945 1980 文职人数 300多 2100 30万 59万 102万 378万 1597万 行政机构不断扩张的客观原因 ▲社会总人口的增加和城市化进程导致人口高度集中 ▲政府干预经济和社会福利增多所造成的职能扩张
行政机构不断扩张的主观原因 ▲行政机构自身利益导致的机构扩张和人员膨胀 ▲帕金森定律 行政机构自身利益主要体现在两点： 1、扩大组织主要负责人职权的需要。 规模 → 职位 → 权力 → 利益 职能扩大凸现单位重要性 职能与规模的互为因果关系 2、满足本部门人员安置与晋升的需要。 帕金森定律 1、帕金森时间定律 工作可以自动膨胀占满所有可用时间。 一项工作所需要的时间具有极大的弹性，由此推出，一项工作与完成该项工作所需人数几乎无关。
2、帕金森人员增加乘法律 由于任何官员都喜欢增加自己的下级，而不喜欢增加自己的竞争对手，行政机构的人员增长必定呈现一种乘法趋势。 帕金森描述的人员增加过程： ①当A感到工作负担过重时，他可以作出三种选择： 向上司W辞职；或要求上司W增派一人与其分担工作；或者要求增加两名下级助手。A必然作出第三种选择，W也乐于支持他。 ②W为A配备B与C作为其下属。A由操作者成为管理者。W也升格。 ③尽管B只是承担原来由A承担的部分工作，但由于需要与C协调还要向A请示汇报，所以B的工作负担不会比以前的A轻松。于是B也有充足的理由向A提出过去同样的要求。 ④只给B配备两名下级助手D、E显然是不平衡的，A只好同时为C也配备两名下级助手F、G，这样A的晋升已经成为定局。 于是一个职位变成了七个职位，而且大家的工作负担恐怕都不轻松。
3、帕金森工作增加乘法律 公职人员协调自己与上级、下级、同级之间的关系是最主要的工作，而且这个工作任务量的大小随着发生联系的人数增多而呈现几何级数式的增长。 帕金森对工作增加情况的描述： 在人员增加之后，现在7个官员从事着以前一个人所作的事情。7个人都在忙于工作，也都很尽职，而A却比以前更忙碌。一份公文很可能要在每个人手里都转上一圈，最终还要送到A手里最后定夺。A是个负责任的官员，不仅要为这份公文操心，还要关注下属们的各种问题，安排工作，协调关系，甚至是他们的身体和精神状态。于是天天忙碌到深夜，以至华发早生。这就是晋升的代价。
4、帕金森机构效率递减律 机构部门与人员越多，工作效率越低。 多余的人会做多余的事，而且对多余的人的管理也成为多余的任务。 机构的历史越长，人员素质越差。 没有人会选择明显比自己优秀的人作为部属，否则会威胁自己的职位。于是，武大郎开店成为必然。一头狮子可以统帅一群绵羊，一头绵羊怎么能统帅一群狮子呢？ 5、彼得原理 劳伦斯 • 彼得，美国管理学家。他提出了机构成员谋求晋升的原理。 在一个层级结构的组织中，每个成员都希望获得晋升，并为之付出自己艰辛的努力，直至爬到效率无能级。即只有晋升到明显的力不胜任，力所不及的职位时为止。 所以层级组织中的各个岗位上很容易出现大量力不胜任的人员。
二、组织结构日趋复杂 组织结构复杂化的原因： ▲社会发展节奏加快而不断出现的新问题。 ▲高度专业化和严格标准化的工作范围与职权界限。 ▲帕金森定律。 组织结构复杂化的表现： ▲为解决新问题而新设立的部门与职位不断出现。 ▲为协调不断增加的部门而不得不设立新的综合管理部门。 ▲组织内需要协调的关系和需要建立的信息渠道呈指数性上升趋势。 ▲办事程序极易出现混乱。 ▲行政首长的工作负担日益沉重，集权现象更加突出。 三、行政组织日益缺乏活力 当组织规模扩张达到饱和程度时，扩张速度低于人员晋升的速度，就会出现官多兵少，头大身子小的倒金字塔结构。
倒金字塔结构行政组织的特点： ▲追求组织内现有人员关系和结构的稳定，对组织效率和成果的漠不关心。 ▲权力之争更为激烈。 ▲众多的领导职位使职务晋升成为理所当然的事情，从而减弱了升迁对组织成员的激励作用。 四、行政组织成员的束缚感不断增强 对于规制型行政组织，其规模越大，分工就越细，组织成员就越被束缚在一个狭小的空间中，迫使他们丧失创造性和主动性。 1、信息、职权与工作任务的不对称造成效率低下 2、过多的规章条文束缚组织成员的主动精神。 3、程式化的协作、交流渠道导致组织的弹性和有机协调能力低下。
五、缺乏弹性和灵活性、效率低下的行政组织无法适应快速变化的环境 1、进入后工业化时代和信息经济时代的信息大量充斥和快速流动，社会的快节奏，人员的高度集中和大量流动，新的问题不断出现，需要一次性处理的问题也不断增多。 2、以顾客为导向和竞争日趋激烈的全球化市场。 3、人的个性化和人本主义的张扬。 4、科学技术的快速发展带给行政组织的压力。 新公共管理理论为规制型行政组织开出的治病药方 1、行政组织引入市场机制，借鉴企业管理的方法。 2、缩小政府规模，实行分权化与基层自治。（去中心化） 3、把更多的公共事业和公共服务交由民营。
第三章 有效的公共管理者 公共管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成政府施政目标的人。 公共管理者从广义上讲可以分为两大类：民选的公共管理者和任命的公共管理者。而任命的公共管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。 同时又可以根据公共管理者的职务等级分为：高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。 本章主要以常任公务员为主要研究分析对象，就提高公共管理者的素质和效能展开讨论。
第一节 管理者的角色理论 管理者角色理论是一种研究管理者的理论。 管理者的角色理论有两点要注意： 1、管理者角色的划分是指管理者所从事的全部综合管理活动，其中包括非纯粹的管理工作。所以管理者角色不能与管理职能的四大部分一一对应。 2、随着组织规模的不同以及管理者在组织内部的层次等级不同，其所承担各种角色的情况有所不同。 一、明茨伯格的十大角色理论 亨利 . 明茨伯格，哈佛大学管理学教授。 73年在《管理工作的性质》一文中提出了十大角色理论。 人际关系方面 1 .挂名首脑 （礼仪和接待，签署文件等） 2 .领袖 （从事所有有下级参与的活动） 3 .联络官 （社交、应酬、培植信任）
信息传递方面 4 .情报官 （阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触 ） 5 .传播者 （利用会议、交谈、电话） 6 .发言人 （举行董事会，与媒体接触。） 决策制定方面 7 .企业家 （制定战略、检查计划执行情 况，开发新项目。） 8 .局面控制者 （制定应急方案，临阵处置。） 9 .资源分配者 （调度、授权、过问所有涉及物资 设备、预算、人员安排的活动。） 1 0 .谈判者 （策划和参与各种重大谈判。） 二、奎恩的“卓越管理者”理论
奎恩等人在80年代出版了《成为一位卓越的管理者》一书，提出一种新的管理者角色理论。他们通过大量实证研究认为管理者实际上是在从事着八种互相矛盾的角色，而对于任何一种角色的扮演都不应该过分。成为卓越管理者的关键是把握好每个角色的分寸（度），综合兼顾。 1、导师 Mentor 管理者如能恰当的扮演好导师角色，他将是一位关怀下属，设身处地为下属着想的管理者，可以表现出对下级的体恤和关怀。但是如果太过分强调导师的角色，则会成为心慈手软、放纵部下的管理者。 2、促进者 Facilitator 卓越的管理者应该是一位重视过程、善于促进上下级间以及各部门间互动关系的管理者，平等、参与、推动是其主要概念。但是如果过于强调参与、平等，则会变成过度民主，进而损害管理的效能。
3、监督者 Monitor 能扮演好监督者角色的管理者，是一位业务十分娴熟和讲究条理的技术专家，主要从事相关信息的收集活动，能使部下按部就班有条不紊地完成组织目标。但如过分，则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。 4、协调者 Coordinator 协调者的角色要求你是一位可靠和可信任的管理者，善于兼顾各个方面，合理分配与使用有限的资源，对于维系组织的团结十分重要。但过分时，则会成为事事责难、到处插手、求全责备和过分多疑的管理者。 5、指导者 Director 管理者如能恰当的扮演好指导者的角色，他将会是一位英明果断的领导者，高瞻远瞩地为下属指明方向，提出原则和处事框架。但是如果过分则会沦为抱残守缺、固执己见、刚愎自用的人。
6、生产者 Producer 作为生产者，他应该是一个以工作为取向、善于发起行动、讲究实干的管理者，但如过分的话，则可能给别人留下个人主义、爱出风头的印象。 7、掮客 Broker 懂得掮客角色的人，应是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者，能辨识形势、巧用手段而为组织争得更多的资源。但过度热衷于获取资源会使管理者成为依赖投机行为的机会主义者。 8、革新者 Innovator 革新者的角色应该是一位有创造力，敢于突破，能预见变革和善于带领组织成员投入到变革之中的管理者。但是如果过度求变，有时会导致不切实际，过于追求理想化，进而大量的浪费组织资源。 奎恩角色理论认为，管理者的工作是大量的；管理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力与责任的混合体。
三、有效的管理者与成功的管理者 弗雷德 . 卢森斯和他的助手研究了450多位管理者，从不同的角度考察了管理者们究竟在做什么。他们发现，在工作中最有成绩的管理者并不是在组织中提升得最快的人，他们的管理工作重点也不一样。
四、追求职业生涯的成功 美国管理学者斯蒂芬.P.罗宾斯博士建议管理者们在追求职业发展的过程中应该注意以下问题： 考虑横向发展 保持流动性 支持你的上司 找个导师 不要在最初的职务上停留太久 保持可见度 获得对组织资源的控制 了解权力结构 展现正确的形象 做好工作 审慎选择第一项职务
第二节 有效的公共管理者 由于公共管理与企业管理同属管理的范畴，所以公共管理拥有一般管理共性的特征。但是公共管理又较工商企业管理具有多元性、政治性和公共性这些独特的特殊性，这样对于公共管理者来说，除了要求一般的管理者所具备的角色之外，也必然要求一些不同于一般管理者的角色。 一、公共管理者的角色 1987年，魏姆斯利等人对公共管理者应该发挥的角色作用作了比较有代表性的论述，比较全面地反映出公共管理者除应具有一般管理者的特质以外，还应扮演的角色。 1、执行与捍卫宪法的角色 2、人民受托者的角色 3、贤明少数的角色 4、平衡轮的角色 5、分析者与教育者的角色
二、管理者的技能 多年来，众多学者对管理者必备的技能做过许多分析论述，74年凯兹在《哈佛管理评论》上发表了《有效的管理者应具备的技能》一文，提出了三种管理者必备的技能：技术性技能、人际关系技能和概念化技能。20多年来三种技能理论一直在主导地位。96年，格里芬与赫尔利杰、史芬康等人先后分别对三种技能理论作了补充，增加了诊断技能和沟通技能，丰富了管理者技能理论。 根据这些理论，管理者的技能主要应包括： 1、技术性技能 2、人际关系技能 3、概念化技能 4、诊断技能 5、沟通技能
三、有效的公共管理者的特质 有效性是一个十分模糊的概念，美国著名管理学家彼得 . 德鲁克说过，人们总是期望管理者以善其事，简言之就是期望他是有效的。从一般意义上看，有效性大致上是经济、效率、效能和公平的综合体现，也就是能够善其事以不辜负人们的期望和重托。作为一个有效的公共管理者应该具备哪些特质呢？波茨曼等人在90年出版的《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质。 1、良好的自我评估者 2、必须是不令人讨厌的人 3、追求美好的意志与具有周全的政治感觉 4、必须具有耐心 5、必须具有多样化的工作经验 6、必须以民众为导向 7、必须善于分析与思考
四、驾驭变革的浪潮 当变革成为社会发展的主要导向时，任何管理者都不能回避如何对待变革的问题。有效的管理者应该能够顺应变革潮流，善于发现机遇，推动变革进而驾驭变革。本段内容就是简单介绍著名的加里斯 . 摩根教授发表的《驾驭变革的浪潮》一书中的一些论点。 加里斯 . 摩根 加拿大多伦多 约克大学 教授，著名的组织学和管理学家 主要的代表作有《组织意象》86年、《驾驭变革的浪潮》88年等。 “想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上，波浪起伏，海面上满是冲浪者和帆板。一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中，一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理，和冲浪者一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革。” “未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代的狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。”
摩根认为，我们正面对一个纷乱的世界，变革可能“不期而至”。变革的步伐与复杂程度可能会有不断增加的趋势，传统的能力和我们已经习惯了的环境会受到挑战，“睡着的巨人会被惊醒而眼睁睁地看着新涌现的大批新的竞争对手，世界正处于不断变动之中。所以管理者要认识到，必须培养那种能够帮助他们顺利应对这一变迁的思维、技巧与能力——新兴的管理能力。 新兴的管理能力主要包括： 1、解读环境 通过对环境信息的搜集整理，进而作出对环境发展的预测。特别注意寻找和识别出“转折点” 。 2、前瞻式管理 培养前瞻式思维，不要只看着后视镜来驾驶汽车。 从“由内而外式” 管理转向“由外而内式” 管理。 定位与再定位技巧——不断调整，抓住机遇。
（1）处理好当前与未来的关系。既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难。 （2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备，又避免将整个组织处于危险之中。 （3）在创造性与原则性之间寻找平衡。 （4）学会选择时机。 3、分享愿景——愿望与前景 把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望。 用愿望来设计行为。 4、人力资源管理 将人作为最重要的资源。 培养热爱变革的人。 创造公平的人才成长环境。 5、提高创造力、学习精神与革新性 塑造适宜创新的组织文化。 鼓励学习与创新。 在冲突与控制间寻求平衡。
6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织 直升飞机式的管理。 脐带式的管理（小组织网络）。 以顾客为导向。 减少外部控制，提高自组织能力。 7、将信息技术作为变革的动力 将信息技术作为改造组织的手段，构建组织网络。 依据信息技术重新设计组织流程。 实现实时决策。 突出软件的战略角色。 8、应对复杂性 同时处理多项事务。 应对快速变化。 9、培养全局能力 建立通畅的桥梁与紧密的联盟。 上下共同行动。 培养对大局的责任感。
第三节 冲突管理 冲突是公共管理者必须经常面对的一种境遇，现代社会环境中冲突较之以前只会越来越多，越来越复杂。现实之中，组织内部与组织外部的情况越来越复杂，如何正确的分析和对待冲突，协调与解决冲突以至创造与利用冲突是公共管理者需要认真研究的问题。 冲突管理是管理学近些年来发展比较快的一个研究方向，其对于公共管理者的意义甚至远超过对于一般企业管理者。 本节仅就冲突的一般概念和基本理论作一简单介绍。 关于冲突的定义： 由于某种抵触、对立状态而产生的不一致(差异)冲突。只要人们感觉到这种对立性差异的存在，冲突也就存在，而不一定是差异客观上真正的存在。误会、神经过敏和挑动也可能造成冲突。 一、关于冲突的几种观点
传统的观点： 自管理理论产生以来，直至40年代，人们一直认为冲突对于组织是不利的。冲突有害论认为冲突是破坏、非理性乃至暴力的同义词。作为管理者的职责之一正是要极力避免和消除冲突。 人际关系论的观点： 进入40年代以后直至70年代，人们开始发现无论怎样努力冲突在人际关系中都是不可避免的。于是从人际关系的理论研究中提出了冲突虽然不利于组织但不可能被消除，只能因势利导，化解冲突，减小冲突的影响。 现代的观点： 从避免冲突的观点到接纳和化解冲突，人们对冲突的认识有了一个提高，而现代管理理论的研究认为冲突不一定完全有害于组织，有时候，某种适度的冲突可能对组织起到促进作用。所以有必要适度的鼓励冲突。人们发现，和平、安宁、合作融洽的组织容易对变革的需要反映迟钝，不愿改变现状，容易出现僵化静止的局面。而保持适度的某些冲突能赋予组织旺盛的生命力，有利于创新和变革，大大的促进组织的综合绩效水平。
高 组 织 绩 效 水 平 低 A B C 低 冲突的水平 高 冲突水平 组织绩效 组 织 内 部 特 征 A点 低 低 迟钝、平静、僵化、墨守成规 B点 中 高 生命力强，不断自我否定，激发变革和创新 C点 高 低 分裂、混乱、对立与相互破坏
二、 抑制无效冲突 现代冲突管理理论认为，不仅是冲突的水平影响组织的绩效，冲突的不同种类也对组织起到不同的作用。有些种类的冲突无论其冲突水平如何，都会对组织无益或产生危害，我们称这种冲突为无效冲突。管理者要注意避免和抑制无效冲突。 .注意自己处理问题的风格，避免非理性化。不由自己引发无效冲突。 .记住旁观者清。 不要立即直接加入突发的冲突中成为其中的一方，而是审慎的评估冲突当事人和冲突根源，判断其为有利冲突或不利冲突，再做决定。 .选择。 不是所有的无效冲突都应该参与处理或干预的。有些无关紧要的或不可控制的冲突应该回避。 .时机。 即使是冲突的性质很明显也不一定在发现冲突时就介入或是干预。有时无效冲突本身也是一种更为彻底激烈的沟通。而且当双方的冲突发展到一定程度时，可能使问题更趋明朗，容易使你对解决冲突方法作出正确的判断，此时再介入或干预可能更有利。或者是当冲突朝着失控的方向发展时再行干预。 .对于无效冲突的抑制和处理要坚决果断，不做则罢，一做就要干脆彻底明显见效。
三、 激发有效冲突 什么情况下需要激发有效冲突？ .管理者被唯唯诺诺的人所包围。 .下级人员害怕吐露真实想法。 .管理者偏好折衷方案。 .决策时过于强调不伤害他人感情。 .管理者把维持组织内部和平作为第一要事。 .管理者处理问题的准则是：得到大家拥护比提高组织绩效更重要。 .决策必须取得领导集体的一致意见。 .员工们对组织内部的变革表现出强烈的抵制。 .缺乏新思想、新事物的出现。 .大家都不愿意离开这个组织。
如何激发有效冲突？ #提倡创新，鼓励和支持不同意见，公开引发争论。 #通过非正式渠道隐秘的透露一些可能引起争论的信息(有威胁性、模糊的)，引发人们对某问题的关注和争论。 #利用威信低，名声不好的渠道散布可能引起争议的消息，试探大家的反应。 #引进完全不同背景的新人。 #改组机构。组织人事变动是最容易激发冲突的方式。
四、 作为冲突一方的处理方式 1、冲突结果模式 高 D 赢—输 E 赢—赢 ★ ★ 我 压制 合作 的 满 C 平 足 ★ 程 妥协 度 A 输—输 B 输—赢 ★ 回避 ★ 迁就 冲突对方的满足程度 高
2、处理冲突的手段 合作方式： A.问题很重要 B.时间压力不大 C.双方都具有解决问题的诚意 D.非零和问题。 通过开诚布公的积极倾听对方意见，搁置一些次要的不同点，开拓与双方都有益的新领域。 压制方式： A. 本方具有压倒性优势 B.必须迅速作出处理的问题 C.对方遭受挫折和失败对你无关紧要甚至有益 D.不在意或不怕对方可能从其他方面的反击及不合作 利用有效职权，拿出一边倒的结论(决定)，迅速制止冲突。
妥协方式： A. 双方势均力敌 B. 没有时间纠缠 C.双方都有让步的可能 设定公平的折衷方案，让对方也明了妥协的必要，好言制止对方可能的得寸进尺。 迁就方式： A. 没有什么必要的问题 B. 本方不具任何优势 C. 让给对方也无所谓 D. 可能换取对方在其他方面的合作与让步 高姿态的接受对方的意见或要求。 回避方式： A. 不具备解决冲突的时机和条件 B. 冲突有可能过于激烈而给你带来伤害 C. 问题可以回避或搁置一段时间 D. 回避不会严重损伤你的威信或利益 视而不见，听而不闻。 注意：在实际冲突中，有许多时候是上述解决方式的综合运用。
第四节 危机管理 一、危机理论 危机的三个主要特征： .事件的发生对组织的最主要目标构成严重威胁。 .事件的发生对采取紧急应对措施有严格的时间限制。 .事件的发生出乎一般组织决策者的通常预料。 危机信息的不完整性问题 当危机发生时，特别是危机前期或初期，常常会伴随着有关危机的信息不完整的现象。主要体现在：缺少相关信息，信息不明确和难以确认，信息传递不畅，信息不能被有关方面正确的理解等现象，统称为信息的不完整性。这种常见的伴生缺陷可能会导致对危机的反应失误和延误处理危机
一般危机的发展过程： 潜伏期 爆发期 后遗症期 解决期 危机的涟漪效应 对于一场危机的反应失当，可能引发另一种危机。这种情况叫做涟漪效应。 危机对相关人员的影响 人们对待危机警报的态度一般服从80/20定律。 即使是对于意义明确的警报，一般仍有20%左右的人选择与警报要求相反的行动。这些人往往： 喜欢自己证实事件的发生。 相信自己比警报内容懂得更多。 认为还有时间去干一些自认为更重要的事情。 未注意到警报或者对警报的意义持不信任态度。
人们对危机反应的一般阶段：(心理状态阶段) 震惊 防卫性退缩 承认 适应 旁观者的消极作用 危机的分类： 二、危机的对策及利用 1、缩减对策（危机预案） 建立危机管理预备方案，以缩减危机发生时的影响和损失的做法叫做危机缩减对策。预则立，一旦发生危机有完整的应对方案可循。
2、风险管理 对组织可能面临的各种风险、威胁、危险进行管理。风险管理工作主要包括三个方面： 风险评估——存在什么样的风险、威胁或危险，它们来自何处。 风险评价——各种风险、威胁和危险的大小、发生频率与可能性对我们的影响有多大。据此排出优先级。 风险管理——如何管理各种风险产生的根源，如何在问题出现以前就确定原因解决问题。 风险管理常用的几种手段： 排除 缩减 延缓 转移 接受 3、危机反应 针对信息不完整性的对策 估计误报可能带来的损失，将其与反应迟缓带来的损失加以比较。一般采取宁可信其有，不可信其无的方针。条件允许时采用两手准备。
4、危机应对中的思考 如何争取更多的时间。 如何获得更多的信息。 如何减少危机可能造成的损失。 如何降低应对危机所需要的消耗。 5、危机管理主要涉及的方面 缩减危机的根源、影响和范围。包括：防患于未然，将危机消灭在萌芽状态；未雨绸缪，做好应对计划；对员工加以处理危机的培训；在组织、物资和设备上做好准备。 提高对危机反应的及时性，提高危机决策的正确性，以最快的速度尽可能的遏制危机的发展。 在危机的冲击中沉着镇静，全面考虑问题，不能忽视任何方面，否则容易铸成大错。 危机过后及时启动恢复重建计划，减少涟漪效应。
6、制定危机管理方案 1.)最高领导对危机的概括陈述。 定性 确认 号召 特别授权 2.)各主要部门主管对危机管理的确认。支持 3.)组织应变领导小组。通常包括：主要决策者、主要信息渠道、主要手段执行部门主管。 4.)成立顾问组。 5.)风险与灾害评估。 6.)注重事件记录，一定要留取证据。 7.)统一对外口径，一个渠道对外发布信息。 8.)拟定行动的步骤。
一般的行动步骤主要包括： ◆证实是否组织的最高层领导都已知道。 ◆考虑是否有必要向政府或司法当局报告。 ◆是否需要保留现场或拍摄、录象、录音以及留取证据。 ◆与律师接触。 ◆确定是否宣布组织进入特别状态。 ◆确定是否告知组织全体成员。 ◆组织专家或顾问分析进一步发展可能引起的后果及准备采取的对策。 ◆成立宣传组或指定发言人与新闻媒体沟通。 7、危机恢复 避免简单的恢复与重复，寻找新的起点。 贯彻危机管理预案。 把此当作机遇。
8、利用危机 凡事有利必有害 如何避害趋利 ◎.时世造英雄 选择时机 崭露头角 ◎.利用危机推动变革 ◎.乘机除痼疾 ◎.非常时期非常手段利于人事变革 ◎.催生新政策 ◎.吃一堑长一智 ◎.增加凝聚力 9、制造危机 根据需要，利用形势，促成或制造危机解决正常状态下不可能解决的问题
第四章 政府的角色 政府是公共部门的核心，在公共管理中占主导地位，讨论政府的角色事实上也就是分析公共部门的作用。 公共部门影响整个社会和整个经济，任何一个人或一个组织都要受到它的直接或间接影响。“从摇篮到坟墓”这句话形容了公共部门的影响力。但是要想清楚的界定其作用范围，列举出其所有的影响形式的清单确实是很难的。 第一节 公共部门 传统上，在实行混合经济的国家中，人们习惯于将整个社会划分为两大部分：公共部门和私营部门，或者俗称为政府与市场部门。 一、公共部门的定义 公共部门是指这样一种提供产品和服务的部门，其所提供产品和服务的规模范围与种类不是由消费者的直接意愿决定的，而是取决于政府的决策。在民主体制中也就是取决于公民代表。（席克斯） 即公共部门是公共政治决策的产物，而非是市场运作的结果。
二、公共部门的特征 由于市场制度是建立在交换关系上，而公共部门是建立在权威关系上的，所以，公共部门的显著特征在于它拥有对一切人行使权利所要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。（林德布洛姆） 公共部门与私营部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的，二是政府被赋予一定的强制力，这种强制力是私人机构所没有的。 公共部门与私营部门的核心差异就在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机构。 三、为什么需要公共部门 从政治的角度分析： 任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么简陋和低级，以便作出权威的社会决议来规定应该如何分配精神价值和物质价值。这种依权威分配价值的措施是任何社会能够存在的最低限度的先决条件，既使它不是唯一条件。
从经济的角度分析： 市场机制无法单独的发挥全部的对社会经济的调控作用，在许多方面需要公共政策的指导、修正和补充，而适度规模的公共部门是实现公共政策指导作用的前提。 1、市场经济能够实现社会资源的有效利用是以市场和竞争的存在为前提条件的，必须保证市场的存在与进入市场的自由。这就必须要由政府来调节和控制。 2、必须存在一个由政府提供并执行的法律框架，使市场活动的契约关系和交易活动得以实现。 3、由于外在性的存在，使某些产品或货物无法通过市场而得到供应，必须由公共部门来提供。 4、由于市场机制和财产继承权所带来的社会成员的收入和财富分配不平等问题，必须由政府进行调节。 5、对于社会稳定和发展所需要的高就业率、稳定的物价以及合理的经济增长率是不能完全靠市场机制实现的，需要公共政策的指导。
6、各个不同社会（国家）间的关系和利益的协调以及保护社会不受外社会的侵害只能靠政府负责和实现。 四、政府的工具 政府对社会经济的干预可以通过四个方面的手段来实现： 1、供应 是指政府通过预算的形式直接向社会提供商品与服务，其资金来源主要是税收（财政预算）。其供应的不是消费者付费的部门所提供的商品和服务。 政府通过预算决定在社会经济生活中公共活动的水平，对社会收入和社会财富进行再分配，并在总体上对经济活动进行控制。 这种供应手段通常体现在配置政策、分配政策、稳定（平衡调节）政策等方面。
（1）配置政策 政府通过对其所掌握资源的规模来影响整个社会的经济进程。不同的配置政策决定了公共部门与私营部门之间的相对规模。 政府规模大小的问题，实质上是社会资源配置的问题。即政府直接配置的总量占社会经济总量的百分比。 （2）分配政策 分配政策是对社会成员间收入和财产的不平等进行的某种程度的矫正。 一方面对高收入和财产继承进行较高额度的征税，另一方面为社会成员和部分弱势阶层提供社会福利，以维护一定程度的社会公平性。这是一种转移性支付。 社会公平性问题更多的涉及政治学和社会学领域，不同的价值观对此的评价标准不同。公平性问题是一个持久的争论题目。 （3）稳定政策
政府通过实行不同的财政政策来对整个社会的经济运行进行平衡调节，使之达到与保持平稳和高效的状态。 凯恩斯主义认为政府的赤字预算将成倍的增加社会支出，从而拉动经济增长。而政府的盈余预算将成倍的减少社会消费，减低通货膨胀。但是现实已经证明凯恩斯主义并不是处处见效的。 2、补贴 即政府对某些提供特定的商品和服务的私营部门或个人给予一定的资助。同时对其进行部分具体的监控，保证其将补贴真正用于所定的项目。 区分政府的供应和政府的补贴并不容易，概念上的区别在于政府供应是政府组织正式提供的产品或服务，补贴是对本来可以由私营部门自己完成的项目提供的资助。实践中这常常是难以分清的。 3、生产 政府生产无关乎政府预算，而且使用者必须象使用私营部门提供的商品一样为之付费。一般见于国营的公用事业部门。
4、管制 管制是指利用政府制定的法律以某种方式影响私人经济。如关税、许可证制度、营业执照、商标注册、资格审批以及环境、技术与质量的标准制定与监察等。 管制可以是经济管制，也可以是社会管制。 经济管制是鼓励企业和个人采取某种行为或者促使其避免某种行为。社会管制是力图保障公民或消费者的利益。 管制的种类非常广泛，通常容易见到的主要包括： 金融财政管制——利率管制、汇率管制、外汇管制等。 公司管制——公司法、商标法、公司注册与审查、审计监督等。 商品销售与价格管制——价格听证制度、售后服务制度等 产品质量管制——生产许可证、特种商品批准制度、特行审批、产品包装标准等。 以及反垄断管制、贸易管制、环境管制、安全管制等等。 对各种政府手段的评价是因国家和时期的不同而不断变化的。但是政府应该“掌舵而非划船”的说法正在赢得越来越多的支持。
第二节 政府干预经济的历史阶段 “政府应该做什么？”这是一个古老的话题。西方社会在二百多年间经历了三个阶段。 一、自由经济的社会阶段 在18世纪及以前，西方国家出于巩固资本主义制度，保护国内市场和对外掠夺资源，扩张海外市场的需要，以政府直接参与经济活动和操纵市场为特点的“重商主义”盛行一时。 自18世纪后期开始，在反对以前重商主义的基础上，西方国家陆续进入一种经济优先于政治的自由经济时代。 此时代的理论代表，苏格兰经济学家亚当 . 斯密在著名的经典著作《国富论》中提出政府的角色应该是： “首先，政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责；第三，建立并维护某种公共工作或公共制度的职责，此种建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益。”
自由经济阶段的政府角色被形容为：“守夜人”，即政府应该尽可能的远离社会经济生活，最小限度的干预经济，因为人们认为自由的市场机制能产生比政府干预更好的整体效果。政府对社会所起的作用是一种必要的“恶”，当然是越小越好。 亚当 . 斯密的理论直至今日仍然是许多经济理论和管理理论的主要来源。 二、福利国家的阶段 以亚当 . 斯密为代表的小政府理论，并未能解决当时产生的一系列社会问题，反而出现了社会矛盾日益尖锐的问题。自第一次世界大战前后各西方国家逐步推出一些社会福利制度，各西方政党也以允诺福利措施来争取选票。两次世界大战造成的社会问题也促使福利主义开始盛行，社会公平与集体主义的观念成为各国政府政策的基础之一。 至第二次世界大战之后，大多数西欧国家已经相继实行了失业救济、医疗计划、教育资助以及对弱势群体的社会扶助等福利制度。同时，政府扩大了对经济的介入，相当一批产业部门被收归国营。随着社会主义理论在世界范围的传播，政府公共事业部门也迅速扩大。
三、新古典主义阶段 70年代后期以来，西方国家的政府开始摆脱过去规模较大，带有集体主义色彩的角色，新古典主义理论开始占上风。其主要内容包括： 对个人的理性假设 公共选择理论 市场力量的角色最大化 政府角色的最小化 79年，以小政府理论（亦称反政府主义）和自由市场经济方针为主要政策的撒切尔政府与里根政府相继上台，对英国和美国进行了一系列的政府改革。减少税收和缩小政府规模、国有资产私有化、大量公共事业部门转为私营、让市场机制发挥更大的作用等等。其后，加拿大、新西兰、澳大利亚等国政府也相继实行了类似的政策和改革。 第三阶段的政府角色与第一阶段有很大的相似性，某种程度上是一种回归。但是也有一些不同点，主要表现在社会福利措施并未全面缩减，政府的规模不一定是越小越好而政府角色的转变才是最重要的。 所以，克林顿政府和梅杰政府上台之后，人们认为“政府主义”又有所抬头。
第三节 市场失灵 按照古典经济理论，亚当 . 斯密所称的“看不见的手”（市场机制）是完全有能力自动调节经济，从而使政府的干预成为多余。但事实并非如此，这就是“市场失灵”和为什么需要公共部门的理由。 一、完全竞争市场 在市场经济活动中，价格多数情况下是由供需规律决定的，因此价格具有自动调节社会资源配置的功能。但是整个社会的经济活动能够完全靠市场机制调节的前提是存在完全竞争的市场，即以下六条假设存在： 1、市场中参与交易的人数足够多，以至无人可以影响价格，每个人都是价格的接收者。 2、市场上出售的产品具有同质性。 3、参与市场交易的各方对于市场的信息都能充分地掌握。 4、产品的成本与效益都反映在供需曲线上。 5、没有任何人为的限制，每个人都只单独的追求私利，不会有价格协定和勾结的情况。 6、任何厂商与个人可以自由进出市场。
从上面的六条假设就可以看出来，这种市场在现实中是不可能存在的。于是就存在了市场机制本身不足以实现所有的社会经济职能，这就是市场失灵问题。 二、市场失灵的主要原因 斯托基和泽克豪泽指出市场失灵的六条原因： 1、存在交易信息的不完全和不充足的可能性。 2、交易的成本有碍交易的实现。 3、由于信息不足、分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场难以存在。 4、有些买家或卖家的市场力量大到足以破坏公平定价的条件。 5、某些交易的外在性。 6、有些商品与服务具有非排他性。 三、市场失灵的主要类型 按照学术界比较公认的说法，市场失灵的主要类型包括：
◆公共产品的提供 由于公共产品的非竞争性和非排他性造成由市场提供公共产品的不可能。但公共产品与私人产品的界限现在是越来越模糊了。 同时也存在一些具有排他性的产品只依靠市场并不能有效提供，如教育、医疗等。 ◆市场经济的外在性 市场经济行为对第三方或外界周围环境产生的影响称为外在性，外在性影响有正面的也有负面的，正面的影响称为外在经济，负面的称为外在不经济，亦称作外部利益或外部损失成本。 对于外在经济，由于非排他性的存在，私人资本不愿投入。所以只有政府投资进行。 对于外在不经济，依靠市场机制很难控制，所以常需要政府的管制。 ◆市场经济中的垄断 世界范围内的市场从来也没有过完全竞争的局面，某种程度的垄断是不可避免的。这是由于许多产品存在着边际成本不断降低的特性所决定的。规模经济是提高经济效率的主要途径之一，同时也必然会导致垄断现象的产生。完全竞争市场所需要的众多小企业和小生产者同时生产一种产品的生产方式又必然是一种低效率的方式。
◆信息不完全（或称信息不对称） 市场交易双方的信息不对称将使市场机制的有效性化为乌有。商品生产者往往拥有比商品使用者更多的商品信息，而且出于自身的利益故意隐匿不讲，造成信息不对称和交易双方的不平等，以至严重损害消费者的利益。这时只有靠政府的干预和管制才可能维持正常的市场秩序。 ◆市场波动与经济的不稳定性 市场本身是以周期性的波动进行自发调节的，在这种自发的波动中常常孕育着急剧和大幅度变动的可能性。如周期性的经济危机。这种波动与不稳定将可能对经济造成巨大的破坏，这也是所有的政府都下大力量与不稳定作斗争的原因。 ◆市场经济下的收入不平等 依据自由竞争的市场机制，虽然可以实现资源的优化配置，使得消费者的效用最大化和生产者的利润最大化，但是基于市场机制的社会收入分配却具有严重的不平等性。由于个人能力、财产继承、受教育机会等各方面客观条件的不同，造成了人们在市场竞争中的收入不平等。如果不加控制，这种差距将以乘法级数的速度不断扩大，从而造成社会的不稳定和社会整体经济效益的低下。
第四节 政府的职能 按照世界银行97年世界发展报告的定义，政府的核心使命有五项，这五项基础性的任务包括： 1、建立法律基础； 2、保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定； 3、投资于基本的社会服务与基础设施； 4、保护承受力差的社会阶层； 5、保护环境。 除此基础性任务之外，政府还会承担其它任务，但是不必是唯一的承担者。 在市场经济条件下，政府的一般角色或职能主要是： 1、提供经济发展的基础结构 政府要为市场运作提供必需的和基本的制度、规则以及框架。包括：产权界定和产权保护、契约执行、公司法、金融制度、专利保护、法律与秩序的维持等。
2、提供各种公共产品和服务 由于公共产品的非竞争性和非排他性，很难由私营部门提供，而这些产品又是社会所必需的，所以只能由政府负责。政府负责并不一定意味着由政府直接提供，可以由政府以契约形式或其它干预形式交由私营部门提供。 3、协调与解决社会冲突 政府得以存在的一个基本原因是需要它解决与缓和社会中的冲突，维护正义、秩序和稳定。包括保护弱势群体，抑制强势群体。 4、维护竞争 不受限制的竞争反而会导致对竞争的破坏，竞争者会串谋结束公平竞争。所以在市场中竞争不能自发维持下去，必须要由政府加以控制。私营企业总是抱怨政府干预过多，其中的一个原因是他们希望垄断竞争从而获得高额垄断利润。 5、保护自然资源 亚里士多德说过：“许多人共有的东西总是被关心的最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于同其他人共同拥有的东西。”
许多共有资源和自然资源具有竞争性但不具有排他性，私人决策者必然会不加节制使用和浪费共有资源，造成对资源的破坏以至危及我们社会的共同利益和长远利益。市场机制本身很难对此形成有效保护，必须由政府实行管制和管理。 6、收入和财产分配的调节 市场经济会产生社会的不平等，为了实现社会某种程度的公平，保证每一个社会成员至少享有最低条件的商品和服务，就必须有一种社会收入和财产的再分配机制。而靠市场机制是不能实现这种再分配的，虽然私人慈善机构能起到一定的作用，但并不能给予保障和从根本上解决问题，必须由政府通过税收和社会保障制度予以解决。 7、保持经济稳定 市场经济的周期性波动靠市场自身是无法解决的，政府则可以通过财政政策（主要是财政预算和税收政策）、货币政策（如法定准备金、贴现率、汇率、信用制度等）以及对工资和物价的调控来实现其对经济的调控，影响和稳定经济。尽管有些时候政府的政策会出现失误而导致更多的不稳定，但还是需要政府的调控作用的。
第五节 政府失灵 由于市场存在失灵问题，所以，我们寄希望于政府的职能，指望通过政府的调控能够纠正市场失灵。但是，政府的机制本身是否能够保证实现社会资源的最优化配置？在前面的章节中，我们已经就官僚组织的弊病做过分析，政府组织的机制本身是存在一些缺陷的。如果由于政府机制本身存在的缺陷而不能实现社会资源的最优化配置，就叫做“政府失灵”。 政府失灵的几种主要表现及原因： 1、高成本与资源配置过剩 由于政府经费的主要来源是直接成本极低（税务人员的工资和活动经费）的税收，所以在政府进行的资源配置过程中往往缺乏成本与效益的核算机制，形成习以为常的资源浪费——过高的投入成本与很低的产出效率。同时由于不同的利益集团的势力影响，在不计成本的概念下重复投资、错误投资与过度投资的现象很难避免。 2、公共政策的错位
公共政策的制定是一个非常复杂的政治过程，由于选民的信息不对称、各种利益集团对政策制定过程的影响、官僚制本身的弊病、政府部门利益以及政治家本身素质与偏好的影响等综合因素的作用常常导致政府的公共政策并不能反映公共利益，并且不能使公共资源的配置达到合理与优化。 3、内在性问题 如同市场机制下存在着市场活动的外在性一样，公共组织内同样存在着内在性问题。公共组织本身的利益与组织的公共目标相分离是造成内在性的根本原因。即公共组织内部的运作规则和程序是评价指导组织运作与组织成员行为的标准，而这些规则运作的内在动力来自于组织或组织成员本身的利益，于是造成组织与组织成员本身的成本与利润支配公共决策者决策目标的可能性。公共组织的内在性的具体表现有： （1）机构规模的不断膨胀。 （2）预算规模的不断膨胀。 （3）不计成本盲目的采用高技术和高标准的工作条件。 （4）故意控制信息，使其转化为对组织或组织成员本身有价值的权利或产品。
4、公共组织的低效率 由于政府和多数公共组织出于一种天然的垄断地位，由于缺乏竞争的压力，政府官员必然缺少竞争意识和效益的概念。同时由于政府与公共组织的经营业绩无法象企业一样便于进行考核，其内部也很难建立一种有效的激励机制。这些因素必然会导致政府和公共组织的低效率。 5、另一种类的不公平 市场机制可能导致社会收入和财产分配的不公平，需要政府以再分配的形式进行转移支付。但是政府不仅可以将财富从富人手中转移到穷人手中，还可能将财富再从穷人手中转移到政治势力较强的利益集团或社会阶层手中。在政府行为中这种转移还常常体现为权力或特权的转移。由于政府是唯一拥有强制力的社会机构，当它从事再分配时也为不公平和滥用职权提供了机会。 6、制造租金 政府的管制与干预行为寻租者制造了寻求超额利润（租金）的可能性。在政府管制和干预的情况下，寻租者通过某种手段从政府那里寻得一种垄断或者庇护，从而赚取远远超出正常生产可能赚取数额的高额利润。寻租行为的结果对于整个社会来说是一种社会资源的浪费。
7、低效率的政策执行 政府是否能有效的实现社会公共目标，不仅取决公共政策的制定，还要取决于公共政策的执行。由于政策执行不力而造成政府效率低下的情况也可能发生。产生这种现象的主要原因有： （1）由于组织部门利益与公共利益的不一致使得一些公共管理部门在执行公共政策的过程中可能牺牲公共利益而谋取部门利益。 （2）地方保护主义。出于地方局部利益的考虑，地方政府可能对中央政府的公共政策采取阳奉阴违的态度。 （3）陷入成本。在公共政策执行的过程中，即使发现政策有误，政府部门也往往无法改正。这是由于过去已经按照该政策投入了大量的资源或成本，现在退出或改正将造成已投入资源的浪费从而要承担政策失误的责任，于是一些政府部门发现错误也不承认，继续投入，一错到底。 （4）由于社会民众与代理他们利益的政府部门之间的信息不对称，从而可能发生政府部门或成员控制和隐瞒信息，使得不为民众的利益而努力或故意做出与民众利益相悖的选择的现象无法得到有效监督。 8、所有制残缺 由于政府的管制与干预，导致部分社会资源的产权不明晰（或是所有者空缺）。从而使社会资源不能实行有效配置。
第六节 政府治理模式的改革 在未来的社会中，政府的角色如何改变，取决于政府治理模式 的改革。西方的一些学者对于未来政府的治理模式，做了一些探讨。 B . 盖伊 . 彼得斯教授，（ B . Guy Peters ）美国 匹茨堡大学 政治科学系主任，香港城市大学名誉教授，著名的政府治理与改革专家。 96年出版了《政府未来的治理模式》一书。（中译本 2001年11月 人民大学出版社） 在这部著作中，彼得斯教授根据众多学者的理论研究和世界各国的政府管理改革实践，归纳出传统政府管理模式的六个基本概念，并针对其存在的问题，提出了政府改革未来可供参考与选择的四种治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府与解制型政府。下面对彼得斯教授的观点作一简单介绍。
一、西方传统行政管理的六个基本概念 1、政治中立的公务员体制 西方传统的行政管理理论的支柱之一是“政治中立”，或者称为“行政与政治两分法”。由此形成的独立于政党竞争之外的常任文官制度。 其主要的特点是按照客观的技术资格择优录用公务员（常任文官），使之在政治上不从属于任何党派，保持政治上的中立，作为一个纯粹的政策法规执行者以服务于由不同党派领导的政府。从而杜绝“政党分赃”现象。 这种“政治中立”的主张在实践中很难成立，就是由于： （1）公务员必然要参与政策的制定。 （2）通过选举出任的政治官员常常受到常任公务员的影响和左右。 （3）政策的执行中需要具体的细化，这一过程影响政策的实际效果。 在政府管理的实践中，社会公众越来越要求公务员们的政治责任感和为公众服务的意识，所以越来越多的国家要求公务员具有政治上的忠诚性。
2、等级制组织结构与规制型运作方式 等级制（科层制）组织结构是西方传统行政组织理论倡导的组织形式，也是现在世界上各国行政机构普遍采用的基本形式。在行政机构的运作中，又是以规则、制度式的管理，强调遵守固定的标准、程序。这是一种建立在韦伯理论框架上的组织结构和运行方式，是一种能够体现客观公平，行政行为可预测的对社会大众相对平等的政府机制。理论上应该有效保持政令统一和依法行政，能够有效的制止以权谋私，任人唯亲，贪污腐化和超越法律法规的行为。 但是由于制度和标准不能囊括一切，程序的运用还在于人，这种组织结构和运作方式并不能完全阻止腐败和忽视社会公众利益的现象产生。而与其伴生的僵化、繁琐、反应迟钝的副作用，却与现代社会快速变化与发展的形势不相适应。当社会民众越来越多的要求对政府行政的参与和监督时，其弱点就越突出。
3、公务员的稳定性 公务员普遍的被看作是一种稳定的“终身职业”，这种稳定性的优点在于： （1）提高公务员的社会地位，增强其责任感。 （2）有助于不断提高公务员的职业道德和业务水平。 （3）保持行政行为的连续性和稳定性。 （4）增加行政组织成员的认同感，提高凝聚力。 但是由于社会的发展和技术的进步，这种稳定性所带来的好处越来越少，其缺点却越发明显。 ▲ 信息流动速度的加快，使组织对成员的影响减弱，凝聚力减少。 ▲ 过于稳定的成员容易导致组织僵化。 ▲ 与社会发展导致的精简行政机构的要求相冲突。 ▲ 与政府职能的调整不相适应。 ▲ 缺乏危机感的职业，可能养成人们的惰性。
4、公务员的管理制度 在西方的传统行政理论中，公务员是一个独立的社会阶层。理论上是不从属于任何阶级和集团的一群技术“职业官僚”。对公务员的管理主要是依据他们的技术资格和能力确定其工作岗位，依工作岗位的技术难度确定级别，而提职晋升是根据其工作业绩来决定。 问题在于社会经济发展带来的人们价值观念的变化以及各国社会实践表明，公务员往往不再被看作是一个独立的社会阶层，对他们的业绩评价也越来越多地融入市场经济的价值观念。致使现代社会中对公务员和公共部门的绩效考核变得越来越复杂，越来越难以衡量。原有的公务员管理制度难以为继。 5、行政组织的内部管制 按照传统的西方行政管理理论，政府部门应该是被管制的最严格的组织之一，公务员们被要求严格按照上级（政治家）们的命令行事，不应该有自己的倾向和创新。
而现代社会竞争环境所要求的发挥个人创造性和创新精神的潮流对其形成强烈冲击，人们不断批评行政机构的死板与沉闷。包括公务员本身在内的人们逐渐相信，给公务员们更多地发挥主动精神的空间会有效的提高行政机构的效率。 6、平等的待遇 西方传统行政管理模式的第六个特征是能客观平等地对待所有人，包括行政组织应该平等地对待内部公务员与平等地对待外部的顾客（服务对象）。 但是在事实上，任何决策不可能脱离人的观念、情感和认知的影响，绝对的平等客观从来都是不现实的。对于公务员系列的报酬与晋升，在任何社会中都是难以实现严格意义上的客观平等。平等对待顾客的概念在实践中也受到质疑。面对不同的公职人员，同样的问题会得到不同的对待，这往往取决于经办人员的个人决策。 由于各国政府正不断地把无偿提供的公共产品转变为有偿提供，在世界性的贫富差距不断加大的现实面前，指望公职人员平等地对待富人与穷人也是困难的。
二、政府治理模式改革的背景 1、经济发展形势的变化迫使各国政府把提高效率降低治理成本放到首位。 ◎全球范围的经济竞争正在体现为国与国之间的竞争。 ◎世界范围的经济发展不平衡和经济波动加剧。 ◎经济形势直接影响政府的稳定。 2、社会与人口问题使许多国家政府改变过去的政策与治理概念 ◎人口老龄化问题困扰一些国家的政府，将严重影响其经济增长和社会财政支出。 ◎部分国家人口高速增长对经济发展和政府治理形成巨大压力。
3、社会异质化趋势导致社会越来越难管理 ◎社会分化加剧，贫富差距不断扩大。 ◎政治差距与宗教差异不断加大。 ◎民族分裂主义、种族问题和性别歧视引发社会动荡。 ◎恐怖主义的威胁。 ◎世界性的移民潮。 4、社会中稳定可靠的组织减少，政府的合作与谈判对手变得不可信。 ◎大企业面临不稳定和变得不可信。 ◎社会的分化导致大型政治组织、社会组织不稳定。
三、政府治理的四种改革模式 根据传统行政管理理论和政府治理模式的缺陷，在一些政府改革实践的基础上，盖伊 彼德斯总结和提出了四种政府治理改革的模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。 这四种模式并非是已经成熟和具有完整实践的模式，不能排除理论设想中的缺陷和主观性，但是它们无疑为开阔我们的分析思路和提供参照样品是非常有意义的。 下面先就四种模式的基本特征和可能获得的效果列一简表，以帮助大家的理解和分析。然后在逐一作简单介绍。 四种模式基本特征与作用效果简表
1、市场式政府 市场式是当前最被看好的政府治理改革模式。其本质观点是工商企业的管理方法无论如何也优于传统的公共部门的管理方法。 （1）应用市场模式改革政府治理的基本理论依据 ◆市场是最有效率的分配社会资源的机制，只要引入了自由竞争，社会效率就会明显提高。 ◆官僚制度的稳定性和他们对部分社会资源控制的垄断地位造成了政府效率低下。 ◆管理理论不只是用于企业，也同样适用于公共部门。 （2）市场模式对公共组织结构的改造 市场模式倡导者认为：传统的公共部门不能对外界作出快速反应，庞大复杂的机构导致政府治理成本的不断提高，所以应该对公共部门的组织结构进行改造。
◆建立市场导向的组织体系，利用私人组织或半私人组织来提供公共服务。同时拟订相应的规则防止自然垄断的产生。 ◆将大的政府部门分解成若干小机构，或者通过将职权下放给较低层次的政府机构来实现分权。 ◆减少组织内部的分层设级，在一个组织内部只设领导层与事务处理层。 ◆中央向地方分散权力。 （3）市场模式的管理 ◆打破人事管理的等级制，变为单纯的按照业绩发放报酬。 ◆将公共部门内部分为购买者和提供者，建立内部市场。 ◆建立政府成本控制机制。 ◆公共服务性工作和政策咨询性工作都可以实行“签约外包”。
（4）政策制定 ◆将决策权分散给多个“企业型”机关，由它们根据市场信号独自决策。 ◆公民作为消费者有权选择提供服务的机构。这种选择将影响机构的决策导向。 （5）公共利益的实现 ◆以政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。 ◆政府应该对市场信号作出反应。 ◆公民应该被看成消费者（顾客）和纳税人。 ◆设法扩大公民的选择权，主要包括： 允许私人部门参与同公共部门的竞争。 为公民提供有关可以得到的服务项目的信息。 为教育、住房、医疗等社会服务发行某种形式的代币券，使他们 更自由的选择公共服务。
2、参与式政府 参与式模式重点强调的是公民参与决策，它是从政治民主的角度而不是经济性能的角度来改造政府治理。其基本假设是：等级节制是政府低效无能的根源。 （1）参与式模式的基本理念 参与式模式的倡导者们有着不同的观点，基本理念也不尽一致，但是他们得到的结论却是相似的，即主张缩减等级节制。 ◆公共组织成员对与其有关的工作、生活和组织的决策能有效地参与和介入，是对他们最好的激励方法。 ◆公共组织的基层成员是整个组织有效运作的核心，他们对服务对象最了解、最非官僚化。 ◆参与是一种克服公职人员违规问题的有效方法。 ◆官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。 ◆倡导建立更多的介于私人部门与公共部门之间非营利组织，以非营利组织的参与来改革公共部门。
（2）参与模式的组织结构改革 参与模式更注重决策程序而不是组织结构，但是组织结构的改革有助于参与。 ◆公共组织的结构应该更为扁平化。 ◆参与模式要求更多的控制机制，以保证获得授权的公共组织基层成员不会损害公共利益。 ◆建立多种向公共组织基层成员和服务对象公开决策信息和引导参与决策的渠道。 ◆建立关注单一目标的新机构，便于公众参与。 （3）参与模式的管理 ◆政府组织能否良好运作的前提是基层成员与服务对象能否直接参与管理决策。 ◆关注公共组织基层成员和服务对象的抱怨。 ◆把公民当作顾客，但不是从经济角度，而是从政治民主的角度发挥顾客的选择权。
（4）政策制定 ◆实行由下而上的政策制定过程，让公共组织基层成员对政策制定有相当的（但不是决定性的）影响力。 ◆关注公共组织基层成员的“自由裁量权”。 ◆实行“对话式民主”，让政府高层直接与公众沟通。 ◆建立社会协商机制。 （5）公共利益的实现 ◆公共利益可以通过鼓励公共组织成员、服务对象和公民对政策与管理决策进行最大限度的参与来实现。 ◆开放政府，实行有关决策的公开化。 ◆建立公民与公共组织基层成员的申诉制度。 ◆增强公共组织基层成员对决策的影响力。 ◆以对话的方式加强公众乡政府表达自己需求的权力。 ◆引导公众明了公共利益的真正所在。
3、弹性化政府 弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是以固定的方式回应新的挑战。 弹性化模式的提出主要是针对传统行政组织内部机构的永久性和其成员的稳定性。在四种模式中，其基本概念是最模糊的。 （1）弹性化模式的基本观点 ★社会发展要求行政机构不断自我调整，传统模式不利于这种调整，是有效治理的障碍。 ★高度稳定的组织成员会助长组织内部的保守气氛。 ★机构的永久性和成员的稳定性会增强部门利益与本位主义。 ★难以消除行政机构的冗员，不利于降低政府治理成本。 ★社会进步和经济发展导致人员流动加快，终身雇用制越来越不可行。
（2）弹性化模式的组织结构改革 ★政府内部设立更多的可调整和便于重组的机构，减少传统部门。 ★越来越多的利用非机关组织和半政府组织开展工作。 ★设置虚拟组织，以一种松散非正式的形式，建立以现代信息技术为依托的网络系统，完成一些评估、审核、调研、政策咨询任务。 （3）弹性化模式的管理 弹性化模式组织的内部管理主要体现在人事管理上。 ★实现岗位轮换和人员交流。 ★使用更多的临时性雇员和兼职雇员。 ★建立快速调整雇员的机制，适应社会的变化。
（4）政策制定 ★弹性化的机构有利于推动新政策，不利于旧有政策的稳定。 ★更强调政策制定中的实验方法。 ★利用虚拟组织在更大范围内征询政策方案和评价政策的实验成果。 ★实行渐进式的政策调整方法，用机构外的新视角分析政策。 ★利用兼职人员和虚拟组织可以在更大范围内开展调查分析。 ★以更强有力的超级机构监督弹性组织。 （5）公共利益的实现 ★弹性化模式有利于降低成本。 ★提高政府的创新性。 ★减少政策制定中的“睡眠效应”。 ★有助于提高各部门之间协调的灵活性。
4、解制型政府 解制型政府模式的基本设想是：如果取消一些限制和制约，政府机构可以更有效率，更有创新性。 解制型模式是针对行政机构内部管理而言，希望通过解除那些繁琐的限制来释放行政组织及其成员的能量。 （1）相关的基本观点 ★行政机构内部的规则和管制已经成为提高效率的一种障碍，可以找到更好的其它管理办法替代之。 ★内部规则和管制直接影响公务员和组织管理者的士气。 ★过多的规则会引导组织管理者只注重程序，不注重结果。 ★对于任何行政机构，出现错误是无法避免的。 ★由于控制错误的机制本身会带来大量的成本，应该容许更多的非原则性错误。 （2）结构 解制型模式不直接涉及行政组织结构方面的改革，但是提倡给行政组织以自己制定目标和选择实现目标方法途径的权力。
（3）解制型模式的管理 ★以绩效评估等事后控制为主。 ★让公共组织的管理者对目标的实现承担更大的责任。 ★减少规则管制来增强组织成员的责任感和事业心。 ★重视与鼓励行政组织管理者和组织成员的创造性。 ★改变年度财政预算方法，推行长期预算制度。 ★减少对基层组织的人事控制。 （4）政策制定 ★给基层组织管理者以更多的决策权。 ★重视对政策的经济分析，增加上下协商，减少政治权利的干预。★强调对政策实施结果的评估。
（5）公共利益的实现 ★以加强责任机制和对员工的激励机制提高公务员责任心，来最终提高政府绩效。 ★减少对公务员的束缚会有力的促进公共利益的实现。 ★发挥行政机构的创造力和主观能动性。 四、关于四种模式的几点分析 1、任何一种模式都不是万能、完善和成熟的。 2、四种模式之间有互相重叠、联系之处，也有矛盾冲突之处。 3、任何模式都不能脱离具体环境和条件来评价。 4、未来的方向是多种模式的并存与综合。 5、传统行政管理模式依然是基础。
第五章 公共组织的战略管理 战略管理的概念以前仅存在于工商企业管理之中，传统的行政管理模式强调的是规范与执行，对于前瞻性和全局性的宏观决策则被认为是政治家们的专利。行政机构之关注具体的执行过程，没有长期的、全局的概念。 目前这种看法已经被淘汰，战略管理已经成为公共组织管理中越来越重要的部分，其主要原因是： ★公共组织面对的社会环境越来越复杂多变，需要认清大趋势，从长期的和全局的角度出发，适应形势的变化。 ★政府应该掌舵而非划船。 ★国际化竞争的压力，促使政府机构必须具有全球性的眼界。 ★公共利益本身的多元化和复杂性。 ★可持续发展问题的迫切性。
第一节 工商企业的战略管理 “战略”的概念来源于军事，与“战术”一次相对应，指战争目标层次的分析决策，是战争谋略之意。 在企业管理中，关于战略的理论提出于50年代，兴起于60年代，完善成熟于80年代。目前已经成为企业管理的核心内容之一。 在60年代，战略管理的主要形式就是战略计划，是从企业的长期计划发展而来。 主要内容包括： 1、企业的宗旨与任务 2、企业的内部条件与外部环境分析 3、确定企业某一时期内的目标 4、实现目标的方向性原则和行动策略
到70年代以后，企业制定战略计划的做法相对普及，实践中发现企业的战略计划很少被成功实施，主要是战略决策在实践过程中不被落实。于是到80年代开始，人们逐步改用战略管理的概念。即在战略计划的基础上，不仅仅关注战略性决策，更关注战略决策的结果，关注将战略计划转变为具体的行动方案，关注对实施的具体过程和具体行动方案的评估与调整。这样从组织结构调整、管理信息系统、组织文化建设、管理制度改革、产品开发与技术创新等诸方面全面配合战略决策的实现。 到目前为止，企业战略管理的过程与方法有多种流派，各有侧重。但主要部分是一致或相似的。后面将有专门的战略管理课程重点讲授这部分内容。 战略管理在企业经营中所取得的成功是显而易见的，越来越多的人们把企业经营的成功与失败归结为战略管理的正确与错误。现在的环境使公共组织经常面对与企业相似的问题，公共组织的战略管理问题引起大家的重视。事实上，公共组织的战略管理主要是从工商企业战略管理的概念和技术方法中借鉴而来。
第二节 公共组织的战略管理 所有的组织都具有公共性的特征，但是公共组织还是与企业有着诸多本质上的不同，讨论公共组织的战略管理首先要分清它们之间的差异。下面是它们的主要不同点。 环境因素方面： 市 场 公共组织---市场由监督机构决定。提供同一服务的组织间相互合作。 资金来源依赖财政预算拨款。市场信号弱。 企业组织---人们的购买行为决定了市场。相近企业之间为提供某项 服务相互竞争。资金来源依赖服务收费。市场信号清晰。 制 约 公共组织---上级指令和行政义务限制了自主权和灵活性。 企业组织---自主权和灵活性只受到相关法律和内部决策层的限制。 政治影响 公共组织---需要设立缓冲部门以应对外部的政治影响和帮助谈判。 企业组织---政治影响对其是间接的。一般作为偶然事件处理。
交易过程方面： 强制力 公共组织---社会成员必须资助和消费公共组织的服务。 企业组织---消费者有极大的选择权，自愿消费和依服务情况付费。 影响范围 公共组织---具有较大的社会影响和大范围的关注。 企业组织---具有较小的社会影响和小范围的关注。 公众监督 公共组织---不能将计划保密或暗地里制定计划。 企业组织---可以隐蔽的制定计划并将计划保密。 所有权 公共组织---公众可以以所有者的身份向公共组织的活动及其执行者 提出期望和要求。全社会中无所不在的利益相关者。 企业组织---所有权属于股东，他们的利益可以用财务指标来测量。 只有股东是所有权的利益相关者。
组织运作程序： 目 标 公共组织---长期和短期目标不断变化、复杂、相互冲突和难以界定。 最关注公平。 企业组织---清楚稳定和大家认同的目标。最关注效率。 权力限制 公共组织---政府控制下的内部机构管理。公共利益带来的限制。 企业组织---基本不受外界影响的内部机构管理。所有权带来的限制。 绩效要求 公共组织---模糊并处于不断变化中，随任命的变化而变化。鼓励无 所事事。 企业组织---清楚，长期稳定不变。使人感到压力与紧迫。 激 励 公共组织---稳定的工作、赞赏与表扬、担负更大的责任和担任更重 要的职务。 企业组织---物质报酬。
针对上述不同点，众多学者提出了一些相应的建议： ☻用相对长远稳定的理想愿景替代相对短期和多变的目标。 ☻通过对公共部门的运作模式的改革是其部分职能贴近市场。 ☻政府部门必须打破旧有的部门职责限制，强调全局观念。 ☻从更高层次上分析问题，短期利益让位于长期利益。 ☻重大问题的战略决策中提供基层组织成员和公众参与的机会与权利，兼顾政治利益和经济利益。 ☻采用灵活的机制，关注结果，殊途同归。 同时针对公共管理的特点，波茨曼等人提出了战略管理的四原则： 1、关注长期发展趋势。 2、将愿景、宗旨与目标整合成一贯连续的体系。 3、战略管理与规划不是自我执行。 4、强调外部观点，随时适应环境，要预见和主动影响环境的变化过程。
第三节 公共组织的战略管理过程 公共组织的战略管理分为若干阶段或步骤，各个学者对此的认识并不一致，但是其包含的主要内容大致相似。 （1）环境分析 一般环境与具体环境 环境扫描 SWOT分析 （2）战略计划 ◆展现愿景和确定宗旨，陈述任务。 ◆确认重要的环境变化趋势。 ◆决定公共组织所要强调的主要价值概念。 ◆界定议题的领域。 ◆设定基本的和明确的策略方向。 ◆选择恰当的策略。 ◆制定实现策略的行动议程。
（3）战略实施 ◆明确实际目标与进展的评价指标。 ◆进行有效的资源配置。 ◆建立或改革组织结构，使之与战略相匹配。 ◆建立有效的信息系统和沟通渠道。 ◆建立内部的和外部的协调机制。 ◆推动组织实现战略所需要的变革，克服变革阻力。 ◆进行社会和公共组织的营销，有效利用外部资源，促进战略实施。 （4）战略评估 ◆检查战略赖以存在的基础。 ◆衡量战略实施的绩效。 ◆战略的修正与调整。 战略管理是一个行动与学习的过程，需要团队的高度协作和与环境变化的适配。 不是少数专家或高层决策者的闭门造车。
第四节 公共组织战略管理的效果与问题 公共组织实施战略管理的时间较短，实践与理论研究相对贫乏，还存在诸多不成熟和不完善的地方。尽管如此，其对公共组织的作用已经得到公认。 公共组织战略管理的应用效果可以归纳为以下几点： 1、提供公共组织的战略性发展方向。 2、指导公共组织优化资源配置。 3、强化公共组织对环境变化的适应能力。 4、为公共组织及其成员设定了追求卓越的标准。 5、提供了对公共组织进行控制和绩效评估的基础。 公共组织实施战略管理面临的特殊困难： 1、公共组织管理者进行决策时，必须与其他政府部门、立法和司法机构、利益集团分享权力。 2、难以单纯从绩效出发，必须考虑政治影响和政治利益。
3、缺乏完整的自主性和对组织的控制力，使得执行和协调行动困难重重。 4、公共组织战略决策的环境远比企业复杂的多。 正是由于上述这些困难的存在致使公共组织实行战略管理受到诸多限制： 1、公共组织领导者任期的短期性使长期战略难以实施。 2、涉及公共战略的许多方面是由立法机构确定的。 3、社会公众和媒体的参与可能导致战略的核心被忽视。 4、公共管理领域决策的可行性分析格外费时费力。 5、公共组织受到严格的预算约束限制。 6、仍然受到公共组织旧有模式的限制。 7、实现战略的手段受到严格限制。
第六章 公共管理的责任与伦理 公共管理始终紧密地与政治责任联系在一起，公务员的所有工作有其无可回避的政治基础。 “作为一个公共管理者的效用来源于如下两个方面：其一是对政治及政治过程的解读能力，其二是在一定政治氛围中管理公共计划的能力。” 面向社会公众的公共管理者又始终具有确立不同于企业管理者的职业伦理与道德的问题。 “谁来监督监督者？” 这是两千多年前罗马人提出的问题。 美国学者麦迪逊在美国建国时说过：“假如人类是天使，则不需要政府。假如由天使治理人类，则有关控制政府的内部、外部的措施统统没有必要。在有关建构一个人类治理人类的政府议题上，最大的困难在于：首先必须使政府有能力管理被统治者；其次是让政府能够控制自己。无疑，人民是控制政府的主要方式，但是历史的经验告诉我们辅助性预防措施是必备的方法。”
第一节 公共管理的责任 责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，最终关系到公众本身。从根本上说责任机制就是社会实现公众利益的制度。 一、企业的责任链 责任制最基本的含义是以其他人或团体名义行动的人要对其他人或团体汇报并对他们承担责任。 在等级制关系中或在稳妥代理关系中必须建立一定的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合所有者的期望。 员工 —— 一般管理者 —— 企业经营者 —— 企业所有者 ——消费者 企业还具有其他责任机制： 1、企业的资本以股票的形式可转让，股票的价格波动是一种对企业绩效的考核。 2、企业的投资和借贷必须受到经常性的监控。 3、企业面临着被兼并或接管的威胁和随时可能发生的债务危机。 4、竞争者的存在，意味着消费者有更多的选择权。
企业的责任关系较为简单明确，容易落实到位。但是也存在问题。如：经营者忽视所有者的利益；股票价格和信用评估并不能准确测量经营业绩；常常追求利润以外的其它目标；侵害员工或消费者利益等。 公共组织与企业相比责任机制更难明确和落实，这是有以下原因造成的： 1、公共组织的目标与组织自身利益相脱离。 2、公共组织的委托人并不总是追求利润最大化。 3、公共组织没有流通股票，不存在股票市场的控制。 4、不存在破产压力，也就不存在追求财务业绩的压力。 5、公共组织负有更大的政治责任。 6、公共组织的绩效更难以衡量与考核。 所以政府治理模式的市场化改革通常是通过以下途径学习和利用企业的责任机制： 部分政府职能交由企业化组织或半企业化组织经营。 政府职能部门内部实行企业责任机制。
二、公共组织的责任链 政府由公民建立，为公民服务，对公民负责。这是公共组织最基本的责任。公民与政府或公共组织也可以看成是一种委托代理关系，公民同意推举某人以公民的名义进行治理，他就必须满足公民的利益并且为公民服务。 公务员——政务官——公民（公民代表——公民） 公民与政府之间的相互作用： 委托者——通过投票选举的过程最终产生政务官（选举产生政府）。 顾客——从政府机构中获得利益和服务。 被管制者——必须服从法律和政府管制。 参与者——有权力参与行政管理过程。 诉讼当事人——可以介入到对行政部门的诉讼之中。 碰撞者——可能与政府机构或公务员产生碰撞。
但下述两点做不到，将产生行政机构的为所欲为，腐败和无能 : 行政机构必须依法行政。 对行政机构的每项行为必须由专人承担责任。 责任机制应该是一种交互式的安排，“统治者”与“被统治者”之间相互调换部分权力，以保证任何一方的权力不被滥用。 三、公共管理中责任的性质、重要性及困难 公共管理中的责任实际上可分为两种： 选举产生的政府对于选民的政治责任。 政府委派的行政机构对于政府的管理责任。 民众对于政府公共管理的责任通常体现在对行政机构的要求上，斯塔林认为，这些要求可以表述为责任的内涵：
1、回应——快速了解民众的需求，迅速反应，解决问题，采取具有前瞻性的主动行为。 2、弹性——不可忽视与政策目标有关的团体、地方性的或情景的差异，充分考虑不同因素，不可死板的解决问题。 3、胜任能力——行政行为有效率和效能，必须考虑客观条件与后果，不能草率和不计后果。某种意义上讲，无能是最严重的腐败。 4、正当法律程序——必须依法而治，未经正当法律程序，不能剥夺任何人的生命、自由与财产。严厉制止滥用行政权力的行为。 5、负责——当行政人员或机构出现违法、失职、重大决策失误等情况时必须有人对此承担责任。 6、廉洁——政府与下属行政机构要坦白公开，接受外界监督；同时要求公共管理者不能利用权力谋求不正当利益。
任何社会中都存在着这样的趋势，即权力越是集中与社会上的任何个人或组织，就越存在着权力被滥用的可能。但在现代的世界中，公共管理部门和公共管理的权力都已经极为庞大，除非社会能设法有效的消减权力增长的诱惑，否则公共组织的权力仍将继续增长。维护和落实权力所应承担的责任，是有效控制权力滥用的主要手段之一。 维护与落实公共管理的责任面临着众多的困难，美国学者罗森布鲁姆分析了美国公共管理领域落实维护责任的主要困难是： 1、专业知识与信息的垄断 2、专职地位的优势 3、人事制度的保护 4、反制法则 5、协调问题 6、政治指导问题 7、组织结构与功能的分割导致的多头责任问题 8、公共管理的规模和范围的庞大
第二节 政府责任的控制机制 仅仅提出责任的内涵是不能有效的落实责任的，必须建立和完善责任控制机制，保证责任的实现。 按照一般学者对政府责任控制机制的分类，可以用下表简单表述： 内部控制 外部控制 正式的控制 行政控制 立法控制 司法控制 非正式的控制 职业规范 利益集团 代表性 公民参与 公共利益 新闻媒体 道德 公众监督
一、行政的控制机制 1、传统行政管理的责任机制 按照韦伯的传统官僚组织理论，等级科层制不仅是一个理性的效率体系，也是一个责任体系。 它主要通过以下方面落实责任机制： ◆高度的专业化分工 ◆明确的权责分配 ◆完备的规则与程序 ◆科层节制 ◆重视文件和资料的处理 2、行政监督 行政机构是以上下级之间的指挥与服从关系来达到实现责任的目的，各国行政体制不同，行政监督的具体形式与监督权的大小不同，共有的方式主要是：
◎指挥。以命令或训示方式作出的意见表示，要求下级有所为或有所不为。 ◎指导。非隶属关系下，对下级的业务执行作出意见表示，以指示的形式起到监督作用。 ◎认可或核准。须经上级同意方可实施。 ◎备案或备查。下级制定的行政措施或文件，应向上级提出报告，使上级了解，并保留时候审查的权力。 ◎视察。上级派员实地调查。 ◎审核。下级的报表由上级核查并予以批准。 ◎撤销、变更、废止。对下级文件的改变处理。 ◎奖惩。 ◎争议解决。对下级机构的争议予以裁决或协调。 ◎行政立法与解释。上级机关的行政立法与解释对下级机关有直接的约束力。
3、行政监察 在行政组织内部设立专门的检察机关，以监督行政机关和公务员的行政行为。一般国家都有行政监察制度，如美国的监察长制度，政府道德署；日本的内阁监察局，行政审议会；英国的行政监察员制度；新加坡的反贪调查局和我国的监察委员会以及香港特区的廉政公署等。 各国的共同特点： ▼相对独立的地位。 ▼独立的监督权限。 ▼行政监察的专门立法。 ▼重点是反腐倡廉。
4、审计 由专职机关进行的对行政机构的一切财务事务的记录、报告与验证。 鉴定行政机关收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚。审计还可以是对行政机关的绩效做出评价。 5、行政复议 公民、法人和其他组织认为行政机关的不法行为侵害了其合法权益时，请求该机关或其上级审查该行政行为的合法性于是党性，以排除不法行为或补救损失的活动。各国均有相应制度。 其主要优点： ■适用范围广。 ■补救措施迅速。 ■程序简便。 ■保证行政机构行使合法的自由裁量权。 ■一定程度上防止了司法过度干预。
二、立法与司法的控制机制 1、议会对行政的控制权 质询权 调查权 弹劾权 不信任表决 听证会 审查与批准预、决算 2、政府的诉讼责任 政府承担诉讼责任，作为平等的实体，通过司法程序对行政行为进行审查，对违法活动进行纠正。 中华人民共和国行政诉讼法 3、政府赔偿 政府是法律关系上的权利义务主题，应当向其他法人一样承担侵权赔偿责任。 对行政机构公务人员执行公务行为所造成的侵权由政府赔偿的责任。
第三节 公共管理职业伦理 公共管理的职业伦理是指公共管理中一些有约束的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。公共管理的职业道德应该是比一般人的道德标准更高的要求。 公共管理职业伦理的最主要内容： 1、提供公共福利。 2、忠实地执行法律。 3、承担公共责任。 4、为社会树立典范。 5、追求专业的卓越。 6、促进民主。
公共管理职业伦理的实现： 1、政治承诺。 2、立法框架。 3、负责任的机制。 4、行为准则。 5、职业的社会化。 6、公共服务的条件。 7、建立协调伦理活动的组织。 8、公众参与与监督。
感谢大家的支持与鼓励， 希望今后再次合作。 谢谢！
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