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简介
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“死亡指标” ———有善意无善果？ 将安全生产控制指标写进“十一五”规划是国家安监总局自2004年起连续两年的政策努力，形成了四个可以测度的指标，并针对山西省的特殊生产情况专门设立了“煤矿百万吨死亡率”的指标。所有的指标纷纷进入了地方的发展规划或是统计指标体系。这样一个经过认真设置的政策为什么会在执行的过程中造成如案例所示的诸多问题？ 分析角度 政策的根本目标设置的判断 (一)合理性 1.死亡指标”的政策清晰地提出安全的目标。提升安全生产水平，拉近我国同别国在产业安全生产指标之间的差距，是该政策最为重要的目标。 2.从管理的角度，该政策提出了效率与公平的目标。政策的公平性体现在对于具有不同产业特定的身份设计了不同的指标体系。从“死亡指标”的执行和管理角度，安全生产指标政策的设置同时强调了管理的效率性，即要求定性管理 、强调绝对死亡数量的下降，为了保障指标的完成，采取了签订责任状、一票否决、纳入地方干部考核体系等措施，强调了管理的有效性和效率性。 (二)矛盾性 1. 公平和效率之间的可协调性一直在公共政策分析界具有争议。“死亡指标”兼顾安全、公平和效率，在政策制定中强调安全和公平而在政策执行中强调效率，这样的政策制定和政策执行存在目标上的差异，是造成潜在问题的深层原因。 政策执行过程的相关利益分析 事实证明“死亡指标”的提出，促进了地方投入人 力、物力进行危险地段、危险产业的整治并展开安全生产的宣传工作。这些“死亡指标”考核压力下的管理活动，在遏制一些事故、杜绝一些安全生产隐患方面，发挥了很大的作用。但同时，执行过程也存在很大的问题。为了进一步分析政策执行过程中产生的问题，需要具体分析不同的利益主体在现有政策设定下产生的利益冲突和矛盾。 政策执行过程的利益相关分析 各个利益团体的行为是依靠其自身的利益判断进行的。在不同的在行为选择模式中，自然选取付出成本小而获得利益多的行为模式。在强制性的政策指标环境下，当执行成本达到一定的水准时，地方的利益群体选择不作为或是改变政策目标的有偏差的行为模式。因此在政策设计的过程中，不仅需要考虑各个利益群体可能的利益诉求，还需要分析所选用的政策手段同相关群体利益之间的契合程度。 政策工具的选择，强制手段还是自愿手段 政策工具的选择和设计是为了公共政策在实际中能得到更为彻底和顺畅的执行。(政策工具就是达成目标的手段)政策工具按照政府参与程度的不同可以划分为强制性政策工具、混合型政策工具以及自愿手段政策工具。 纵观本案例，在政策工具选择的过程中，主要采用了强制性的政策工具，特别是将对死亡指标的控制通过“属地管理”和“归口管理”两个指标，政策工具选择的过程中，层层分解、下包，成为地方领导班子和领导干部绩效考核的重要指标，甚至出现了“一票否决”的情况。强有力的政府介入工具的选择，虽然保证了目标的快速实现，但是，在实际执行的层面既同政策设定的安全”目标出现了偏差，又同不同的利益集团的执行成本承受能力出现偏差，因此，在执行过程中出现了大量的问题。 调整安全生产政策的手段，才能更好地执行政策意图，协助政策执行顺利进行。建议采用混合手段，例如安全标准设定、发通过媒体的信息发布以及发动非政府组织进行多元化的监督管理都是可行的政策手段选择模式。
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